Noch lassen Änderungen zu Volksbegehren und Informationsfreiheits- und Transparenzgesetz auf sich warten. Fortschritte gibt es aber bei den Verfassungsschutzreformen und in den Kommunen, wo sich Formen deliberativer Demokratie ausbreiten.

„Es ist unsere ehrliche Überzeugung: Politik wird nicht von oben herab gemacht, sondern transparent und im Dialog“, bilanzierte Anja Piel, die Fraktionsvorsitzende der niedersächsischen Grünen, nach einem Jahr rot-grüner Koalition. Doch wie wird aus dieser vielfach als „urgrün“ reklamierten Forderung nach progressiver Demokratie Wirklichkeit – und dies in einem Flächenland mit fast 1.000 Gemeinden, knapp 40 Landkreisen und der Region Hannover als selbstverwalteter Kommune?

Seit Februar 2013 regieren B90/Die Grünen und SPD in Niedersachsen, und dies bereits zum zweiten Mal nach der Wahlperiode 1990–1995. Vier Ministerien haben eine grüne Spitze: Justiz, Landwirtschaft, Umwelt und Wissenschaft/Kultur. Wie in anderen Ländern reicht das Spektrum von gesetzlich vereinfachter Partizipation über verschiedenste Formate der Beteiligung bis zur Schaffung und Pflege öffentlich streitbarer Räume. Die rot-grüne Landesregierung hat sich getraut, diesen Anspruch auf konkrete Demokratiereform von Anfang an offiziell zu verbriefen.

Mehr Bürgerbeteiligung schon im Koalitionsvertrag

Der Koalitionsvertrag enthält markante Ankündigungen für direkte Bürgerbeteiligung: „Wir werden in Niedersachsen eine neue Kultur direkter Bürgerbeteiligung etablieren.“ Darin strebt die Koalition eine deutliche Absenkung der Quoren an, also die für eine gültige Abstimmung notwendigen Stimmen bei Volksbegehren und -entscheiden auf Landesebene. Diese liegen wie bei kommunalen Bürgerbegehren derzeit noch bei zehn Prozent der Wahlberechtigten der letzten Wahlen. Es wird geprüft, ob das gesetzlich reglementierte Themenspektrum der Begehren erweitert werden kann. Das Wahlalter soll bei Landeswahlen auf 16 Jahre gesenkt werden. Gemeinsam mit den Kommunen hat die Landesregierung einen Leitfaden für mehr Bürgerbeteiligung angekündigt. Die Reform des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes sowie die Schaffung eines Informationsfreiheits- und Transparenzgesetzes stehen ebenfalls auf der Agenda.

Bürgerbewegung in Niedersachsen wird häufig assoziiert mit den Anti-Atomkraft-Bewegungen, vor allem um die Endlager Gorleben und Asse. Aufgrund der Landesgeschichte und dem traditionell hohen Druck aus der Bevölkerung müsse man „voll dran sein an der Bewegung“, meinen viele Berufspolitikerinnen und -politiker in Niedersachsen. Wie regiert es sich also in Niedersachsen mit diesem Anspruch politischer Partizipation bei Regierenden wie Bürgerinnen und Bürgern? An ausgewählten Politikfeldern können wir sowohl konkrete Fortschritte als auch Anstöße zu politischen Debatten aufzeigen.

Wie weit ist der Verfassungsschutz gesellschaftlich kontrollierbar?

Die Aufgabe des Verfassungsschutzes ist es, Gefahren für Demokratie aufzudecken und diesen entgegenzuwirken. Doch weite Grauzonen der Geheimhaltung erschweren gesellschaftliche Kontrolle. Bundesweit hat spätestens der NSU-Skandal verdeutlicht, dass Instrumente des Verfassungsschutzes einer Reform bedürfen. Niedersachsen war seit 2011 immer wieder mit landeseigenen Verfassungsschutzskandalen in der Kritik, insbesondere wegen der massenhaften Datenspeicherung von Journalistinnen und Journalisten sowie nachrichtendienstlichen Ermittlungen gegen Bürgerinnen und Bürger, die sich an friedlichen Demonstrationen beteiligten.
 
Die Koalition setzt sich derzeit stark dafür ein, den Verfassungsschutz schrittweise durch zivilgesellschaftliche Kontrollmechanismen zu verbessern. Mit sehr großem Misstrauen wird von der rot-grünen Koalition die Politisierung des Verfassungsschutzes vor allem seit 2003 kritisiert. Anti-Atomkraft-Demonstrierende und Moscheebesuchende gerieten verdachtsunabhängig unter Beobachtung, weil eine Behörde gänzlich unter Ausschluss der Öffentlichkeit darüber entscheiden kann, welche politischen Strömungen verfassungsfeindlich zu deklarieren sind. Die Grünen haben sich während der Debatten klar dazu positioniert, dieses „Definitionsvorrecht“ durchbrechen zu wollen.

Auch soll die „Versammlungsfreundlichkeit“ gestärkt werden, beispielsweise durch eine eingeschränktere Datenabfrage bei Demonstrationsanmeldungen sowie der Eingrenzung des Versammlungsverbotes. Die Bannmeilenregulierung um den Landtag soll aufgehoben werden, so dass Demonstrationen in Zukunft auch direkt vor dem Landtag stattfinden können. Die Lockerungen des Versammlungsrechts wird von Teilen der Wählerschaft jedoch auch argwöhnisch betrachtet, insbesondere angesichts der rechten Demonstration „Hooligans gegen Salafismus“ im November 2014 in Hannover, die wiederum stattliche 17 Gegendemonstrationen auf die Straßen Hannovers holte.

Eine Arbeitsgruppe zur Verfassungsschutzreform in Niedersachsen hat sich zum Ziel gesetzt, gesellschaftliche Akzeptanz zurückzugewinnen. Im April 2014 wurde ein Abschlussbericht mit Handlungsempfehlungen und Reformvorschlägen präsentiert. Der entsprechende Gesetzentwurf zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes steht kurz vor der Verabschiedung im Landtag. Er sieht vor, den Verfassungsschutzbericht, der bisher durch die Behörde erstellt wurde, einer parlamentarischen Kontrolle zu unterziehen. Auf diese Weise werden Erkenntnisse der Behörde zur Diskussion gestellt und Einstufungen als „verfassungsfeindlich“ nicht mehr als Faktum präsentiert. Ob und inwieweit zivilgesellschaftliche Gruppen in diesen Prozess integriert werden, ist noch offen.

Nach der Schließung der Landeszentrale für politische Bildung im Jahr 2004 übernahm der Verfassungsschutz teilweise dessen Aufgaben, obwohl dieser keinen Bildungsauftrag hat. Auf Initiative der Grünen wird nun die Einrichtung einer Dokumentationsstelle vorangetrieben. Diese soll demokratiefeindliche Aktivitäten wissenschaftlich analysieren, Publikationen und Fachtage organisieren und als Anlaufpunkt für die Öffentlichkeit dienen. Bereits Mitte 2015 soll der Aufbau beginnen, und zwar gemeinsam mit der Zivilgesellschaft.

Darüber hinaus erhält der Landesbeauftragte für Datenschutz erweiterte Befugnisse in einem Amt, das explizit informationelle Selbstbestimmung schützen und fördern soll. Die Speicherung und Aufbewahrung personenbezogener Daten wird künftig erschwert.

Die Demokratiereformen zum Verfassungsschutz sind ambitioniert und binden enorme Kraft. Der Anspruch begründet sich für die Regierung aus der Notwendigkeit, den Grundsatz des niedersächsischen Verfassungsschutzes endlich glaubhaft werden zu lassen: „So viel Öffentlichkeit wie möglich, so wenig Geheimhaltung wie nötig“. Derzeit wird unter den Partnern verhandelt, wie weit man beim Beschränken der Befugnisse und Ausweiten der Transparenzpflichten gehen wird.

Nachhaltig, demokratisch, aber langsam – die Energiewende braucht Bürgerinnen und Bürger

„Die Energiewende ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe von höchster Priorität.“ So steht es auf der Webseite des niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz. Damit ist zumindest angedeutet, dass die Energiewende auf die Unterstützung von Bürgerinnen und Bürgern angewiesen ist. Was kann man hier nach fast zwei Jahren Landesregierung vorzeigen?

In komplexen Konfliktbereichen wie Umwelt und Energie weiten sich Formen deliberativer Demokratie am sichtbarsten aus, wobei am häufigsten Dialogforen zum Einsatz kommen, die das mit Stefan Wenzel grün geführte Ministerium offenbar gerne nutzt. Gelegenheiten auf Landesebene bieten sich vor allem beim AKW-Alterungsmanagement und beim Windenergieerlass an. Hier werden Bürgerinnen und Bürger, Interessenverbände, Kommunen und Unternehmen an den runden Tisch geladen. Dabei treiben auch ganz praktische politische Hoffnungen an: Beteiligt man die Zivilgesellschaft möglichst früh, sind später weniger Klagen zu erwarten. Insgesamt sind die progressiven Gehversuche in diesen brisanten Feldern aber noch stark vom Protest der Bürgerinnen und Bürgern geprägt.

Es kann auch schnell gehen mit diskursiver Politik, wie das durch einen Störfall im Kernkraftwerk Grohnde im Mai 2014 angestoßene Fachgespräch zum Thema Alterungsmanagement hinsichtlich der Restlaufzeit des AKWs bis 2021 zeigt. Zu einer offenen Sicherheitskonferenz bat das Ministerium schon im Dezember 2014 eine kontroverse Runde von AKW-Betreibern und Bürgerinitiativen zusammen. Sie sollte die Situation in den AKWs gemeinsam bewerten und über die Problematik wiederkehrender Störfälle und Prüfungen beratschlagen.

Schwierigkeit bleibt letzten Endes: Wer fragt, der bekommt auch Antworten. Und dies bringt manche Prozesse ins Stocken. Bis 2050 sollen Onshore-Windenergieanlagen in Niedersachsen 20 Gigawatt Leistung liefern. Dies ist ein Plan, der ohne Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger nicht aufgehen wird. Bereits anstehende und von den Grünen angestoßene Entscheidungen für die Energiewende, die zwangsläufig mit Windkraftanlagen und Stromtrassen verbunden sind, stoßen selbst bei der eigenen Wählerschaft auf Gegensturm, wenn das Windrad plötzlich im eigenen Hof Platz finden soll. Zur Formulierung dieses Windenergieerlasses, der dafür Regeln setzt, trifft sich seit Februar 2014 eine Gruppe aus Interessengruppen, unter anderem dem NABU und BUND.

Die Vorstöße in der Energiewende liefern außer Teilerfolgen bisher auch viele Fragezeichen. Insbesondere die zeitlichen Anforderungen stellen alle Beteiligten vor eine Zerreißprobe – für die es aber keine Alternative gibt.
Die Landesregierung will aus diesen Prozessen lernen für einen in Zukunft noch breiter angelegten, ressort-übergreifenden Bürgerbeteiligungsprozess: Erfahrungen werden dokumentiert und ausgewertet, um sie in den nächsten Beteiligungsprojekten zu berücksichtigen und zu professionalisieren.

Fahrplanverspätung bei Information und Transparenz

Schleppend geht es voran beim Informationsfreiheits- und Transparenzgesetz. Im Koalitionsvertrag wurde – analog zum Hamburger Vorbild – das Gesetz als Teil einer „Open-Data“-Strategie angekündigt. Bereits im Juni 2013 veröffentlichte die grüne Justizministerin Antje Niewisch-Lennartz ihren „Fahrplan“. Das Transparenzgesetz verpflichtet Behörden, ihre Dokumente online zu stellen, damit die Bürgerinnen und Bürger voraussetzungsfreien Zugang zu diesen haben. Niedersachsen ist eines von fünf Bundesländern, in denen es noch kein Informationsfreiheitsgesetz gibt. Hier müssen die Bürgerinnen und Bürger aktiv Informationen erfragen und teilweise dafür bezahlen.

Dass es ausgerechnet bei einem der „urgrünsten“ Projekte wenig Bewegung gibt, hat Gründe. Zum einen hat die Justizministerin die Mitwirkung und Zustimmung der Bürgerinnen, Bürger und Kommunen vorausgesetzt. Zum anderen gibt es Befürchtungen, dass das Gesetz ein zweischneidiges Schwert sei. Während eine transparente Verwaltung heutzutage zwar einerseits gefordert sei, mutiere sie andererseits gleichzeitig zum Datenlieferanten für die Wirtschaftslobby. Der aktuelle Status quo sieht eine stufenweise Einführung des Gesetzes vor, bei der zu Beginn nur die Landesebene beiden Gesetzen unterliegt und die Kommunen nur dem Informationsfreiheitsgesetz. Ein Gesetzentwurf wurde für die erste Hälfte 2015 versprochen.

Gymnasien gemeinsam stärken

Die Wiederabschaffung des sogenannten achtjährigen „Turboabiturs“ feierte in Niedersachsen Premiere. Dies ist das Resultat des ergebnisoffenen Dialogforums „Gymnasien gemeinsam stärken“, das bereits im Koalitionsvertrag angekündigt wurde. Anlass waren Klagen von überforderten Schülerinnen, Schülern und Lehrkräften sowie besorgten Eltern, deren Wunsch es war, zum neunjährigen Abitur zurückzukehren. Im Juni 2013 startete das Forum, an dem etwa 30 Organisationen teilnahmen. Ergänzt durch eine Runde aus Expertinnen und Experten wurde schließlich ein „Gesetzentwurf für ein modernes Abitur nach 13 Jahren“ eingebracht. Das Abitur nach neun Jahren wird zum Schuljahr 2015/2016 wieder eingeführt.

Voll dran an der Bewegung?

Ist die Landesregierung nun „voll dran“ an der Bewegung der Bürgerinnen und Bürger oder erst auf einem Kurs in deren Richtung? Es ist gut vertretbar, was in Niedersachsen zur Stärkung direkter Demokratie versucht wird. Die hier gewählten Beispiele zeigen: Insbesondere in den vielen Kommunen ist der Wandel für Bürgerinnen und Bürger von großer Bedeutung.

Bisher findet vorwiegend dialogorientierte Partizipation statt, während die Erleichterung direkter Einflussnahme durch zum Beispiel abgesenkte Quoren noch auf sich warten lässt. Doch die Entscheidungsprozesse verlangsamen sich durch die aufwendigen Beteiligungsformen derart, dass gesteckte Ziele bereits wieder infrage gestellt werden können und die Relation der Erfolge zu Verwaltungs-, Zeit- und Kostenaufwand zur politischen Flanke wird. Zwar gibt es hier noch keine bahnbrechenden Reformeffekte wie in Kretschmanns Land des Gehörtwerdens. Aber sie lassen den Ansprüchen Luft nach oben.

Wir danken Anja Piel, Enno Hagenah, Helge Limburg, Jan Haude und Katja Sauer für die guten Gespräche.