Wie die Länder zum demokratiepolitischen Reformlaboratorium werden können

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Verschiedene Länder sind dabei, die Handlungsmöglichkeiten der Bürger/innen auszubauen. Welche Strategien helfen, dass aus den vielfältigen Aufbrüchen ein längerfristiges Projekt mit eigenem Gewicht wird?

Seit einigen Jahren, verstärkt seit dem Antritt der ersten von den Grünen geführten Landesregierung in Baden-Württemberg mit ihrem programmatischen Versprechen einer “Politik des Gehörtwerdens”[1], sind verschiedene Bundesländer dabei, die demokratischen Handlungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger über den repräsentativen Rahmen hinaus auszubauen. Der Landtag Rheinland-Pfalz hatte diesem Thema die mehrjährige und ertragreiche Enquete-Kommission “Aktive Bürgerbeteiligung für eine starke Demokratie” gewidmet. In einer gemeinsamen Stellungnahme zum Ende 2014 vorgelegten Abschlussbericht der beteiligten Landtagsfraktionen von Bündnis 90/Die Grünen, SPD und CDU heißt es:

“Viele Bürgerinnen und Bürger wollen wie die gewählten Repräsentanten mitgestalten und mitentscheiden. Dem sollte durch den Ausbau von Beteiligungsverfahren, insbesondere auch bei großen Planungsvorhaben, Rechnung getragen werden. Erfolgreiche Beteiligungsverfahren bieten die Chance, durch Einbindung der Bürgerinnen und Bürger zusätzliche Gesichtspunkte für gemeinwohldienliche Lösungen zu finden und die Akzeptanz von Entscheidungen zu steigern. Sie können im besten Fall darüber hinaus Beteiligte zu weitergehendem bürgerschaftlichen Engagement motivieren.

Um Beteiligungsverfahren erfolgreich durchzuführen, sind bestimmte Rahmenbedingungen einzuhalten. Nur wenn die Menschen frühzeitig in den Entscheidungsprozess eingebunden sind, ist eine effektive Beteiligung möglich. Dazu bedarf es möglichst umfassender und allgemeinverständlicher Informationen, die für alle zugänglich zur Verfügung gestellt werden. Neben digital zugänglichen Informationen sind auch andere Informationswege zu nutzen; hilfreich kann insoweit auch eine Information über die Medien sein. Ziel ist die Einbindung möglichst breiter Bevölkerungskreise in den Entscheidungsprozess.

Der Rahmen, in dem Beteiligung erfolgen soll, und die zur Verfügung stehenden Handlungs- bzw. Entscheidungsspielräume müssen zu Beginn eines Beteiligungsverfahrens für alle Beteiligten klar festgelegt werden. In dem so definierten Raum ist der weitere Beteiligungsprozess von allen Seiten ergebnisoffen zu führen. Um die erforderliche Transparenz und Akzeptanz zu gewährleisten, bedarf es jeweils einer Rückkopplung, welche Anregungen aus dem Beteiligungsverfahren aus welchen Gründen aufgegriffen bzw. verworfen wurden. Schließlich müssen die Ergebnisse des Bürgerbeteiligungsprozesses dokumentiert werden.”[2]

Mit diesem Statement wird ein Politikrahmen abgesteckt, der nicht nur über einzelne Beteiligungsformate, -themen und -episoden hinausgeht, sondern auch auf eine partizipative Neubegründung parlamentarischer Landespolitik verweist. Dazu gehören neue Informationsrechte und Transparenzregeln ebenso wie eine erweiterte und inklusive Kommunikations- und Entscheidungspraxis in politischen Prozessen sowie ein verändertes Selbstverständnis politischer Repräsentation.

Nur so wird es gelingen können, die angestrebten Zugewinne an Legitimation, Akzeptanz, Kontrolle, Qualitätssteigerung und Gemeinwohlorientierung zu erzielen. Solche Erwartungen an die Wirkungen verstärkter politischer Beteiligung sind heute in der Bevölkerung mehrheitsfähig und werden auch – mit einigem Abstand – von einer beachtlichen Anzahl von Mandats- und Entscheidungsträgerinnen und -trägern geteilt, wie zuletzt eine Kommunalstudie der Bertelsmann Stiftung und des Staatsministeriums von Baden-Württemberg gezeigt hat.[3]

Über die Länder in Richtung partizipative Demokratie

Ausmaß und Tiefe dieser partizipativen Neubegründung repräsentativer Demokratie sind freilich weiterhin Gegenstand politischer Kontroversen. Massive Gegentendenzen in Richtung einer konturlosen exekutiv-bürokratischen Landespolitik werden durch einen wachsenden fiskalischen Kontrollföderalismus (u. a. durch die grundgesetzlich verankerte “Schuldenbremse”) noch verstärkt.[4] Der vom Bund auf die Länder ausstrahlende postdemokratische Mainstream, der die Politik in alternativloses Verwalten zu transformieren trachtet, sowie die Differenzen in der Bewertung von Ausmaß, Geschwindigkeit, Formaten und Handlungsfeldern geben ein parteipolitisches Terrain frei, auf dem sich grün-alternative Akteure als wesentliche Treiber demokratischer Beteiligungspolitik profilieren können.

“Basisdemokratisch” – ein Zentralbegriff des grün-bunten Gründungsprozesses – könnte so eine zeitgemäße programmatische Übersetzung erfahren. Zudem ist die Anhängerschaft der grünen Partei heute von Personengruppen geprägt, die nach Bildungs- und Einkommensstatus in besonders starkem Maße mehr Beteiligung einfordern.[5] Der Länderebene kommt dabei nicht nur aus pragmatischen Gründen eine wachsende Bedeutung zu (Regierungsbeteiligung in neun Bundesländern, zuletzt in Thüringen und Hamburg). Sie entspricht auch den stark föderal geprägten Traditionen von Bündnis 90/Die Grünen. Innerparteilich bieten sich dabei Chancen auf einen Lernprozess, der sich aus den länderspezifischen Erfahrungen mit Reformschritten in Richtung partizipative Demokratie ergeben kann.

Eine experimentelle, auf Lernnetzwerke und Rückkoppelungen setzende Grundorientierung erscheint auch deshalb angemessen, weil solche Suchbewegungen in Richtung Beteiligungsdemokratie global zu beobachten sind, ohne dass sich eine “best practice” oder gar ein “one best way” abzeichnen würde. Dies gilt sowohl für die erhofften Wirkungen von mehr Bürgerbeteiligung als auch für die Frage, wie mehr politische Gleichheit in anspruchsvollen, dialogorientierten und direktdemokratischen Beteiligungsprozessen garantiert werden kann – eine Norm, die in den sozial prekärer werdenden Wahlen bereits beschädigt wird.[6]

Föderale Unterschiede und Handlungsspielräume

Während in der öffentlichen und wissenschaftlichen Debatte die Charakteristika des deutschen Föderalismus meist negativ bestimmt werden (Politikblockaden, Politikverflechtungsfalle, geringe finanzielle und rechtliche Gestaltungskraft, dysfunktionaler und kostspieliger Eigensinn),[7] mehren sich in jüngster Zeit die Stimmen für einen Perspektivenwechsel.[8] Danach sollten die Länder trotz aller Einbindungen und Verflechtungen als Akteure mit eigenständigen Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet werden. Die Bundesländer verfügen im Rahmen des Grundgesetzes über weithin unterschätzte politische Gestaltungsspielräume. Dazu gehören:

  • die Gestaltung zentraler institutioneller staatlicher Strukturen wie Landesverfassung, Landesparlament, Landesverwaltung, Landeswahlgesetze;
  • autonome Handlungsfelder der Länder, in denen sie über eigene Kompetenzen verfügen bzw. die nicht bundesgesetzlich geregelt sind (wie z.B. in der Kultur, Schul- und Bildungspolitik, Engagementpolitik);
  • die Zuständigkeit für die kommunale Selbstverwaltung (Kommunalverfassung, Landkreisordnung etc.). Länder können z. B. ihre Städte, Gemeinden und Landkreise zur Schaffung von gruppenspezifischen Beteiligungsformen (Integrationsräte, Kinder- und Jugendparlamente etc.) verpflichten – oder auf solche Vorgaben verzichten. Sie können Programme auflegen, mit denen sie ihre Kommunen und Landkreise dabei unterstützen, spezifische Beteiligungsangebote zu entwickeln und auszugestalten (lokale Nachhaltigkeitskonzepte etc.);
  • die Möglichkeiten der kooperativen Politikgestaltung, die es den Ländern ermöglicht, mit EU, Bund und den Kommunen eigene Akzente zu setzen (Umweltpolitik, Agenda 21 etc.);
  • Handlungsspielräume, die sich aus der Implementationshoheit der Länder ergeben. Dabei geht es nicht nur um die Auslegungsspielräume in den Bundesgesetzen, sondern auch um Ausmaß und Form ihrer Umsetzung. Dass diese Spielräume genutzt werden, verdeutlichen z.B. die unterschiedlichen Einbürgerungsquoten, auf die u. a. durch gezielte Kampagnen und die Förderung einer “Willkommenskultur” in Ausländerämtern und Kommunen Einfluss genommen wird;[9]
  • Mitwirkung bei Bundesgesetzen und Bundesratsinitiativen sowie bei Abstimmungs- und Transferprozessen, die durch Institutionen wie die Innenminister- oder Integrationsministerkonferenz garantiert sind;
  • Gestaltungsmöglichkeiten bei der Umsetzung von Bundes- und EU-Programmen (z. B. bei den Bundesprogrammen gegen Rechtsextremismus oder dem Bund/Länder-Programm “Soziale Stadt”).

Ob und in welchem Umfang eine konsistente Landespolitik in Sachen Bürgerbeteiligung möglich ist und bereits praktiziert wird, ist somit strukturell noch nicht entschieden.

Ein weltweiter Markt der Möglichkeiten

Beteiligungsformate werden gegenwärtig überwiegend durch weltweite Diffusionsprozesse verbreitet. Einzelne Partizipationsmodelle “wandern” um die Welt, oft unterstützt von Internationalen Organisationen und Stiftungen. Ein Beispiel sind die unter anderem von der Weltbank unterstützten “partizipativen Haushalte”. Mit Blick auf die deutschen Bürgerhaushalte wird deutlich, wie sich Beteiligungsformate auf dieser Wanderschaft verändern und an die lokalen Bedingungen angepasst werden.

Anstöße aus der internationalen Politik können wichtige Impulse geben. Das Beispiel des Weltgipfels in Rio 1992 und die dadurch angestoßenen lokalen Agenda-21-Prozesse sind bereits dargestellt worden. Ähnliche Impulse sind vom Weltsozialforum 2001 in Porto Alegre ausgegangen. Für eine Weile schien die Ausbreitung des Sozialforum-Konzepts auf regionaler, nationaler und subnationaler Ebene unvermeidlich. Der Klimawandel ist aktuell einer der wichtigen Impulsgeber. Auch internationale Verträge und Abkommen können Beteiligungsprozesse fördern.

Dies gilt für die Bildung einer “National Coalition” in der Umsetzung der Kinderrechtskonvention oder der Anti-Rassismus-Konvention, aber auch in der Menschenrechtspolitik insgesamt (“Forum Menschenrechte”). Das Wachstum erfolgt dabei nach einer einfachen Logik. Mit dem Beitritt zu völkerrechtlich verbindlichen Verträgen ist meist ein Umsetzungsmechanismus verbunden, der Länderberichte der Regierungen, aber auch zivilgesellschaftliche Stellungnahmen einschließt. An dieser Stelle sei an die “child-friendly cities” als ein Umsetzungsmechanismus der Kinderrechtskonvention erinnert – ein Beispiel, das die Bildung lokaler Kinderrechtsgruppen und Jugendvertretungen stimuliert hat.

Lernprozesse zwischen den Bundesländern und im deutschsprachigen Raum insgesamt haben sich als fruchtbar und folgenreich erwiesen. Beispiele wie die Bürgerräte in Vorarlberg oder die Vernetzungskonferenz “Grenzen-Los!” im Themenfeld “Freiwilliges Engagement” verdeutlichen die grenzüberschreitenden Möglichkeiten. Ein kooperativer und wettbewerbsorientierter Föderalismus eröffnet zusätzliche Lernchancen. Solche Diffusionsprozesse sind hilfreich und anregend, aber sie können gezielte strategische Anstrengungen in Sachen Demokratiepolitik nicht ersetzen.

Perspektiven beteiligungsorientierter Landespolitik

Ob und in welchem Umfang eine institutionelle Stabilisierung und Verankerung von Bürgerbeteiligung gelingt, dürfte von erheblicher Bedeutung für die Dauerhaftigkeit der angestoßenen Beteiligungsprozesse sein. Ein Vergleich von Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und anderen Bundesländern macht deutlich, dass es sehr unterschiedliche Zugänge zur Beteiligungspolitik geben kann. Offensichtlich helfen überzeugende Leitbilder (Baden-Württemberg als “Bürgerland”), die bereits eingeführt sind, und im Bürgerdialog gestaltete Großvorhaben (Kommunal- und Verwaltungsreform in Rheinland-Pfalz), die sich auf verwandte und naheliegende Themen beziehen lassen.

Beide beteiligungspolitisch besonders aktiven Landesregierungen signalisierten einen Bruch mit dem Politikstil der Vorgänger, wenn sie eine “Politik des Gehörtwerdens” und des “Bürgerdialogs” versprechen. Die massiven Konfrontationen mit einer aufgebrachten Bürgerschaft (Stuttgart 21 sowie zahlreiche lokale Konflikte in Rheinland-Pfalz) haben erheblich zu einer Konstellation beigetragen, in der mehr Bürgerbeteiligung zum Gebot der Stunde werden konnte.

Beide Landesregierungen haben institutionelle Formen gewählt, die über symbolische Reaktionen hinausweisen und das Potenzial besitzen, Bürgerbeteiligung als politische Querschnittsaufgabe zu verankern. Mit einer Staatsrätin für Bürgerbeteiligung und Zivilgesellschaft am Kabinettstisch bzw. einer Beteiligungsenquete im Landtag werden institutionelle Knotenpunkte geschaffen, die eine dauerhafte und umfassende Beteiligungspolitik ermöglichen können. Mit dem in Baden-Württemberg vorbereiteten Demokratie-Monitoring besteht zudem die Chance, die beteiligungspolitischen Ansprüche aus der Bevölkerung unabhängig von Konfliktanlässen aufzugreifen. Ihre Bewährungsprobe haben die neuen Beteiligungsinitiativen auf Landesebene noch nicht bestanden. Offen ist, ob sie auch an den Wahlurnen erfolgreich sein können und in den nächsten Regierungskonstellationen aufgegriffen werden.

Im Rückblick zeigt sich, dass Bürgerorientierung auf allen Ebenen der Politik starken konjunkturellen Schwankungen unterliegt. Folgende Strategien können dazu beitragen, dass aus den aktuellen bunten Aufbrüchen, aus einem noch weitgehend unverbindlichen “Markt der Möglichkeiten” ein längerfristig angelegtes politisches Projekt mit eigenem Gewicht wird:

Leitbilder entwickeln

Auch wenn Bürgerbeteiligung in aller Munde ist, bedarf es gerade auf der Landesebene überzeugender Leitbilder, um über punktuelle Initiativen in einigen wenigen Politikfeldern hinaus zu einer demokratiepolitischen Agenda zu gelangen, die in alle Politikfelder ausstrahlt. Während solche Leitbilder auf der kommunalen Ebene unter dem Stichwort “Bürgerkommune” bereits intensiv durchbuchstabiert worden sind, steckt dieser Prozess auf Landesebene noch in den Anfängen. Dies dürfte auch daran liegen, dass der deutsche Föderalismus sich bisher wenig um Leitbilder gekümmert hat und die vorhandenen – wie unitarischer Bundesstaat, kooperativer Föderalismus oder Wettbewerbsföderalismus – politisch unbestimmt und keineswegs nur positiv besetzt sind.[10]

Leitbilder sind notwendig, um Organisationskulturen und Routinen gezielt zu verändern, indem sich unterschiedliche Akteure entlang ihrer jeweiligen Interessen auf eine gemeinsame Perspektive verständigen, die ihr alltägliches Handeln prägen soll. Unstrittig scheint dabei, dass es auf dem Weg von einem professionellen, repräsentativ-etatistisch geprägten Demokratieverständnis zu einer stärker bürgerschaftlich geprägten Demokratie um eine neue Beteiligungskultur geht, die mit stark veränderten Erwartungen an Verwaltung, politisches Führungspersonal, Mandatsträger, Parteien und die Bürgerschaft selbst verbunden ist.

Leitbildprozesse ermöglichen eine Verständigung über diese neuen Anforderungen und binden, sofern sie gelingen und nicht auf der Ebene von werbeträchtigen Schlagworten stecken bleiben, die Beteiligten mit ein. Entscheidend ist dabei nicht nur das Ergebnis, sondern die Beteiligungsqualität des Leitbildprozesses selbst. In Rheinland-Pfalz wurde im Kontext der Kommunal- und Verwaltungsreform erfolgreich ein breiter, mehrstufiger Beteiligungsprozess durchgeführt, bei dem es nicht zuletzt darum ging, welche Erwartungen die Bürgerinnen und Bürger an die kommunale Ebene haben. Anregend sind auch die Erfahrungen mit der Entwicklung kommunaler Leitbilder, die in jüngster Zeit mit der Erarbeitung kommunaler Beteiligungssatzungen gesammelt werden konnten.

Den politischen Parteien kommt in der Leitbildentwicklung eine besondere Rolle zu. Das Bremer Beispiel zeigt, dass dieser Impuls bei den Grünen durchaus vorhanden ist, aber noch mit mehr Energie vorangebracht werden kann.

Wissensbestände aufbauen

Neue Handlungsfelder benötigen akkumulierte Wissensbestände, die Erfahrungen sammeln, auswerten und aufbereiten. Politische Akteure wollen wissen, welche Strategien Erfolg versprechen und mit welchen Wirkungen und Nebenwirkungen zu rechnen ist. Es geht nicht zuletzt um abrufbares Handlungswissen.[11] Auch wenn die wissenschaftliche Debatte über Beteiligungsdemokratie in Deutschland an Fahrt aufgenommen hat, fehlt es noch immer an grundlegenden demokratiepolitischen Informationen.

Bislang existiert – im Kontrast zu vielen anderen westlichen Ländern – kein bundesweiter Demokratie-Monitor und keine regelmäßige Demokratie-Berichterstattung, die verlässlich über alle Formen der Bürgerbeteiligung und ihre Wirkungen auf repräsentative Institutionen informieren würde. Ansätze bieten die Länder-Monitore in Thüringen und Sachsen-Anhalt sowie der vor der Veröffentlichung stehende Demokratie-Monitor in Baden-Württemberg.

Die letzte repräsentativ angelegte Studie zu Bürgerinitiativen stammt aus den 1970er-Jahren. Gleichzeitig wächst das Wissen über einzelne Beteiligungsformate und ihre besonderen Einsatzmöglichkeiten. Die Zahl der Handbücher und Qualitätskataloge in Sachen “Bürgerbeteiligung” ist nur noch schwer überschaubar. Geht der Blick über die Landesgrenzen hinaus, tut sich zudem eine noch wesentlich breitere Palette an Beteiligungserfahrungen auf, die systematisch genutzt werden können.[12]

Noch fehlt es vor allem an verlässlichen vergleichenden Wirkungsanalysen, die Auskunft darüber geben, wie weit die angestrebten Ziele in Beteiligungsprozessen auch erreicht werden konnten. Dies wäre nicht nur hilfreich, um Skeptiker zu überzeugen und aus einer bei allen Akteuren verbreiteten Misstrauenskultur auszusteigen, sondern auch um einen Typus von Handlungswissen zu erzeugen und verfügbar zu machen, der dabei hilft, Fehler zu vermeiden. Neben entsprechenden Schwerpunkten in Wissenschaft und Forschung sind bei dieser Aufgabe vor allem die politischen Stiftungen gefordert.

Netzwerke und Organisationen schaffen

Die Entwicklung einer demokratischen Beteiligungskultur ist kein Selbstläufer. Nationale und internationale Vorbilder, Beispiele guter Praxis in Kommunen und Bundesländern sind wichtig, aber sie reichen nicht aus, wenn es um die strategische Ausweitung von demokratiepolitischen Initiativen geht. Organisationen und Netzwerke, die sich dauerhaft für Beteiligungsdemokratie stark machen, sind wichtige Treiber, wenn es um deren Etablierung geht.

Zwar gibt es bereits seit Jahren einige verdienstvolle Vereinigungen in diesem Feld (Stiftung Mitarbeit, Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement, Mehr Demokratie e.V.) und neue Zusammenschlüsse sind hinzugekommen (Netzwerk Bürgerbeteiligung, Allianz für Beteiligung Baden-Württemberg), aber ihre politische Präsenz auf Bundes- und Landesebene ist – verglichen mit etablierten Politikfeldern – noch sehr bescheiden. Es fehlen gemeinsame professionelle Netzwerke der Anbieter von Dienstleistungen, Akademien für Fort- und Weiterbildungen und eine starke demokratiepolitische Lobby.

Beteiligung als Querschnittsaufgabe verankern

Beteiligungspolitik kann zwar als eigenes Politikfeld betrachtet werden, wenn es um die institutionelle Ausgestaltung des Verhältnisses von dialogorientierten, direktdemokratischen und repräsentativen Partizipationsformen geht, aber sie reicht weiter. Schließlich geht es um das Zusammenspiel mit Bürgerinitiativen, Protesten und sozialen Bewegungen, ohne die der aktuelle beteiligungspolitische Aufbruch nicht denkbar wäre. Und es geht um Beteiligungsprozesse im Alltag – von Familien, Kitas und Schulen über öffentliche Verwaltungen, Unternehmen, Genossenschaften und Bürgerstiftungen bis hin zu Heimen und Alteneinrichtungen. Von besonderer Bedeutung sind dabei frühe Lernchancen in Bildungseinrichtungen, die eine aktive Bürgerschaft inklusive Selbstwirksamkeitserfahrungen auf ihre Fahnen geschrieben haben.

Der Weg zu einer Beteiligungskultur führt durch alle klassischen Politikfelder. Bislang sind dort partizipative Ansätze noch sehr unterschiedlich ausgeprägt, teilweise noch gar nicht entwickelt. In der Kinder- und Jugendpolitik gibt es mit der UN-Kinderrechtskonvention einen anspruchsvollen normativen Rahmen, aber bislang haben nur Schleswig-Holstein und Hamburg Kinder- und Jugendbeteiligung zur kommunalen Pflichtaufgabe gemacht. Für die politische Beteiligung von Migrantinnen und Migranten aus Nicht-EU-Ländern fehlt ein derart verbindlicher Rahmen und die Bundesländer experimentieren in sehr unterschiedlicher Weise mit Ersatzformen (Ausschüsse, Beiräte, Integrationsräte). Bislang haben lediglich Berlin und Nordrhein-Westfalen Integrations- und Partizipationsgesetze verabschiedet, die den Landesregelungen mehr Verbindlichkeit verschaffen.

Wer sich um die Beteiligung von Menschen in benachteiligten Quartieren bemüht, stößt auf das Programm “Soziale Stadt”, das mit Quartiersräten und Quartiersbudgets wichtige Impulse gegeben hat. Zwar sind Nachhaltigkeitsstrategien außerhalb der Programmgebiete auf allen föderalen Ebenen auf dem Vormarsch, aber nach einem kurzen Aufschwung der lokalen Agenda-Politik scheint die Beteiligungskomponente gegenüber expertokratischen und administrativen Ansätzen deutlich an Gewicht verloren zu haben.

Der jüngste Aufschwung von Bürgerbeteiligung, Bürgerinitiativen und Genossenschaften zu den Themen Energiewende und Klimawandel scheint aktuell bundespolitisch eher ausgebremst zu werden. Wie die von den Grünen jüngst ins Zentrum der Aufmerksamkeit gerückte neue Landwirtschaftspolitik beteiligungspolitisch durchbuchstabiert werden kann, dürfte angesichts der starken Bauernverbände, Verbraucherorganisationen und EU-Verflechtungen eine besondere Herausforderung darstellen.

Diese Stichworte lassen ein politikfeldspezifisches Beteiligungspatchwork sichtbar werden, das unterschiedlichen Dynamiken geschuldet ist.[13] Gerade wenn es gelingt, überzeugende Leitbilder für eine beteiligungsorientierte Landespolitik zu entwickeln, wird es darauf ankommen, sie in den verschiedenen Politikfeldern auch sichtbar und erfahrbar zu machen.

Verrechtlichung vorantreiben

Während repräsentative und direktdemokratische Verfahren sowie ihre weitere Ausgestaltung stark durch Gesetze normiert sind, verbleibt das Gros der dialogorientierten Formate – der eigentliche Wachstumsbereich der Beteiligungspolitik – meist im Unverbindlichen. Sie werden von unten erstritten und/oder von oben gewährt. Politische Opportunitäten und Mehrheiten oder die Kassenlage entscheiden zumeist, ob Beteiligungsprozesse aufgelegt werden. Eine verlässliche Beteiligungskultur kann nur entstehen, wenn es gelingt, wichtige Rahmenbedingungen auch für informelle Beteiligungsprozesse verbindlich zu regeln.

Diese Einsicht ist aktuell besonders auf kommunaler Ebene spürbar, wo sich mehrere Dutzend Städte und Gemeinden auf den Weg begeben haben, eigene Beteiligungssatzungen zu erarbeiten. Eine wachsende Zahl von Kindereinrichtungen gibt sich Satzungen, in denen die Mitbestimmungsrechte von Kindern, Eltern sowie Erzieherinnen und Erziehern geregelt werden. Der Beteiligungsleitfaden der Landesregierung von Baden-Württemberg, der für Landesvorhaben verbindlich ist, gibt ein weiteres Beispiel. Auch wenn ein starres rechtliches Korsett für dialogorientierte Beteiligungsprozesse – nach wenig ermutigenden Erfahrungen mit der Öffentlichkeitsbeteiligung in Genehmigungsverfahren – nicht erstrebenswert ist, bedarf es institutioneller Garantien, um deren Qualität zu sichern und über gelegentliche Beteiligungsepisoden hinauszukommen.

Für materielle und institutionelle Absicherung sorgen

Mehr Beteiligung gibt es nicht zum Nulltarif. Der erhoffte Zugewinn an neuen Ideen, Entscheidungsqualität und Legitimation, an Akzeptanz und Koproduktion wird sich nur einstellen, wenn in Beteiligungspolitik entsprechend investiert wird. Für die Kosten der repräsentativen Demokratie – von der Parteienfinanzierung und Wahlkampfkostenerstattung bis hin zu den Abgeordnetendiäten – ist dies trotz gelegentlicher Kontroversen über deren Höhe weitgehend selbstverständlich. Dies gilt jedoch nicht für rechtlich unverbindliche dialogorientierte Beteiligungsprozesse, die kommunal bestenfalls zu den “freiwilligen Aufgaben” gezählt werden und damit in einer wachsenden Zahl von unter Haushaltssicherung stehenden Kommunen kaum zum Zuge kommen können.

Angesichts der fiskalischen Zwänge von Ländern und Kommunen droht Bürgerbeteiligung zu einem “nice to have” zu schrumpfen. In dieser Situation wird nicht selten zu scheinbar kostengünstigen Lösungen gegriffen (einmalige Bürgerversammlungen oder Internetplattformen), die mangels Qualität und Seriosität Beteiligungsprozesse eher in Verruf bringen und kaum in der Lage sind, Bürgerinnen und Bürger zu aktivieren. Zudem braucht es Beteiligungsfonds und -budgets, wenn es darum gehen soll, den Engagierten die Möglichkeit in Aussicht zu stellen, ihre Vorhaben auch umzusetzen.[14]

Schließlich gehören professionelle Ressourcen zu den unabdingbaren Voraussetzungen, wenn es um die institutionellen Anforderungen für eine verlässliche Beteiligungspolitik geht. Auch auf diesem Feld ist Baden-Württemberg mit entsprechenden Aus- und Weiterbildungsangeboten für das Verwaltungspersonal sowie erweiterten Curricula für den öffentlichen Dienst zum Vorreiter geworden.

Diese strategischen Herausforderungen machen deutlich, dass sich die beteiligungspolitische Vitalisierung von Landespolitik noch in einer frühen Phase befindet. Immerhin gibt es viele gute Beispiele und Initiativen, internationalen Rückenwind, Vorreiter auf Landesebene und nicht zuletzt den erheblichen Druck einer selbstbewusst auftretenden Bürgerschaft – insgesamt also gute Gelegenheiten und Anreize für eine grüne Politik, sich demokratiepolitisch weiter zu profilieren.

 

[1] Vgl. Heinrich-Böll-Stiftung/ Kiderlen, Elisabeth/ Metzner, Helga (Hrsg.) (2013): Experiment Bürgerbeteiligung. Das Beispiel Baden-Württemberg, Berlin.

[3] Vgl. Gabriel, Oscar W./ Kersting, Norbert (2014): Politisches Engagement in deutschen Kommunen: Strukturen und Wirkungen auf die politischen Einstellungen von Bürgerschaft, Politik und Verwaltung, in: Bertelsmann Stiftung / Staatsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.) (2014): Partizipation im Wandel. Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, S. 43–181.

[4] Vgl. Scheller, Henrik (2014): Auf dem Weg zum fiskalischen Kontrollföderalismus? Leitbilder und Argumentationslinien als Verhandlungsrestriktionen im neuen Finanzausgleichsdiskurs, in: dms – der moderne staat (7)1, S. 137–156.

[5] Vgl. Seeliger, Martin (2012): Grüne Politik unter Bedingungen ›neuer Komplexität‹, in: dms – der moderne Staat (5)1, S. 229-239.

[6] Vgl. Schäfer, Armin (2015): Der Verlust politischer Gleichheit. Warum die sinkende Wahlbeteiligung der Demokratie schadet, Frankfurt/New York: Campus.

[7] Vgl. Burkhart, Simone (2008): Blockierte Politik. Ursachen und Folgen von “Divided Government” in Deutschland, Frankfurt/New York: Campus.

[8] Vgl. Freitag, Markus / Vatter, Adrian (Hrsg.) (2008): Die Demokratien der deutschen Bundesländer, Opladen / Farmington Hills: Verlag Barbara Budrich, S. 13; Blumenthal, Julia von (2011): Föderalismus als Chance, Berlin: Humboldt-Universität (Antrittsvorlesung); Blätte, Andreas / Hohl, Karina (2013): Gestaltungsspielräume des Regierens in den Ländern, in: Korte, Karl-Rudolf / Grunden, Timo (Hrsg.) (2013): Handbuch Regierungsforschung. Wiesbaden: Springer VS, S. 207–215; sowie systematisch Bühlmann, Marc et al. (2009): Demokratiequalität im subnationalen Labor: Auf dem Weg zu einem neuen Messinstrument, in: Zeitschrift für Parlamentarismusfragen 2, S. 454–467.

[9] Vgl. Gesemann, Frank/Roth, Roland (2015): Integration ist (auch) Ländersache. Schritte zur politischen Inklusion von Migrantinnen und Migranten in den Bundesländern, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung (erweiterte und überarbeitete Neuauflage) (PDF).

[10] Vgl. Mehde, Veith (2012): Föderalismusbilder im Wandel – Rechtliche Perspektiven zwischen Empirie und Ideologie, in: dms – der moderne staat (5)2, S. 443–458.

[11] Vgl. zu den folgenden Punkten auch Noweski, Michael (2011): Ausreifende Politikfelder – Perspektiven einer Theorie, in: dms- der moderne staat (4)2, S. 481–494.

[13] Vgl. hierzu ausführlich Roth, Roland (2014): Potenziale und Entwicklungstendenzen deliberativer Partizipation, in: Bertelsmann Stiftung/Staatsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.) (2014): Partizipation im Wandel. Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, S. 233–293.

[14] Vgl. Roth, Roland (2013): Fonds und Budgets – unterschätzte Formen wirksamer politischer Beteiligung, in: vhw Forum Wohnen und Stadtentwicklung (5)1, S. 7–10.

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