Wissen ist Macht. Transparenz von politischem und Verwaltungshandeln ist daher Bedingung für eine mündige Zivilgesellschaft und Kern grüner Politik. Im Vergleich werden vor allem die Stadtstaaten diesem Anspruch gerecht.

Überall im Land schreiben sich Grüne mehr Bürgerbeteiligung und – als eine wesentliche Voraussetzung dafür – Transparenz des Verwaltungshandelns auf ihre Fahnen. Der Blick in die grün mitregierten Länder zeigt: Die Zielspanne ist groß. Sie reicht von, zunächst die “Erfahrungen anderer Länder und des Bundes mit den jeweiligen Informationsfreiheitsgesetzen aus[zu]werten”, um dann politisch aktiv zu werden (in Hessen), bis dahin, Schleswig-Holstein zum bundesweiten “Vorbild für eine aktive Informationsfreiheit entwickeln” zu wollen. Immerhin haben alle aktuellen grün mitgeführten Landesregierungen[1] die Einführung bzw. Überarbeitung von Informationsfreiheitsgesetzen (IFG) in ihren Koalitionsverträgen vereinbart und sind entschlossen, dies in der jeweils laufenden Legislatur umzusetzen.

Kein Zweifel: Staatliche Transparenz gehört zum grünen Kern. Sie ist Ausdruck eines Staatsverständnisses, bei dem die Institutionen den Bürgerinnen und Bürgern dienen sollen. Und sie ist Bestandteil einer Bürgerrechtspolitik, die sich gegen einen nicht kontrollierbaren Staat zur Wehr setzt. Transparenz staatlichen Handelns – hier ist vor allem Verwaltungshandeln gemeint – verkleinert die Asymmetrie zwischen Staat und Bürgerschaft und eröffnet die Chance, dass aus einer Politik für die Menschen eine Politik mit selbst- und mitgestaltenden Bürgerinnen und Bürgern werden kann.

Bezeichnend ist, dass es die (ostdeutsche) Gruppe von Bündnis 90/Die Grünen war, die 1993 den ersten Gesetzentwurf zur Informationsfreiheit in den Deutschen Bundestag einbrachte. 2005, nach sieben Jahren zähen Verhandelns mit dem Koalitionspartner SPD wurde das Informationsfreiheitsgesetz schließlich im Bundestag verabschiedet.

Informationsfreiheit ist kein grünes Alleinstellungsmerkmal im Parteienspektrum. Sie ist ein “Must-have” grüner Programmatik, aber kein Thema, mit dem sich eine Wahl gewinnen ließe. Es mangelt an Mobilisierungskraft in der weiteren Anhängerschaft. So kommt ein externer Experte zu dem Schluss: “Informationsfreiheit ist für die Grünen ein B-Thema.”[2]

Der “politische Ertrag” ist relativ gering, vor allem, wenn er an der Kraft gemessen wird, die für die Etablierung von Informationsfreiheit notwendig ist. Denn der Widerstand in den Verwaltungen, da sind sich alle Fachleute einig, ist groß: Akzeptanzprobleme, hierarchiegeprägte Selbstwahrnehmungen, wenig ressortübergreifendes Verständnis, mangelnde Übung und Bereitschaft zur Kooperation. Ein extremer politischer Wille sei nötig, um dagegen transparentes Verwaltungshandeln durchzusetzen. Dazu braucht es eine starke und unterstützende Koalitionspartnerin, eine möglichst einfache Verfasstheit der Verwaltungen und kluge Lösungen für die spezifischen IT-Umfelder. So vielfältig die Voraussetzungen, so unterschiedlich sind die Wege, Erfolgsschritte und Priorisierungen von Informationsfreiheit und Transparenz in den Bundesländern.

Hamburg ist Vorreiterin

Unbestrittene Vorreiterin ist Hamburg: Mit ihrem Transparenzgesetz hat die SPD-dominierte Bürgerschaft 2012 einen Paradigmenwechsel vom Auskunftsrecht hin zur Veröffentlichungspflicht der Verwaltung vollzogen. Sie gilt u. a. für Verträge zur Daseinsvorsorge, Gutachten, Geodaten, Baugenehmigungen und Zuwendungsbescheide, aber zum Beispiel auch für Unternehmen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen.

Entscheidend für den Vorstoß war erheblicher außerparlamentarischer Druck: Der Gesetzentwurf wurde von der Initiative “Transparenz schafft Vertrauen” – einem Bündnis aus diversen NGOs, aber auch Oppositionsparteien (darunter die Grünen) – in einem Wiki erarbeitet. Die gestartete Volksinitiative war nicht zuletzt aufgrund der institutionellen Möglichkeiten in Hamburg erfolgversprechend. Eine starke Zivilgesellschaft sowie die Empörung über das skandalträchtige Projekt Elbphilharmonie taten hier das Übrige. Die eingliedrige Verwaltung in Hamburg erleichterte die Umsetzung des Gesetzes.

Mit dem Hamburger Transparenzgesetz besteht ein bundesweiter Standard, an dem andere Länderparlamente fortan gemessen werden. Aufgrund unterschiedlicher Bedingungen ist er gleichwohl nur bedingt auf alle gleichermaßen zu übertragen.

Die Stadtstaaten Bremen und Berlin

Am ehesten sind noch die beiden Stadtstaaten Bremen und Berlin mit den Hamburger Verhältnissen zu vergleichen. Zumindest Berlin verfügt mit dem BER über ein vergleichbar kritisches Großprojekt wie Hamburg. Dennoch hat sich hier (noch) kein vergleichbarer außerparlamentarischer Druck für mehr Transparenz auf die Große Koalition aufgebaut.

Bereits 2012 hatte die oppositionelle grüne Abgeordnetenhaus-Fraktion einen Entwurf für ein Transparenzgesetz eingebracht,[3] das mehr Akten und Informationen als das Hamburger Modell in den Blick nimmt und auf Bereichsausnahmen – unter anderem für den Verfassungsschutz – verzichtet. Die parlamentarischen Beratungen gestalten sich jedoch schleppend. Zwar hoffte die grüne Fraktion auf mehr Dynamik durch die Amtsübernahme des Regierenden Bürgermeisters Michael Müller (SPD) Ende 2014 und will künftig stärker auf Unterstützung auch aus Wirtschaftskreisen setzen, doch Anfang 2015 wurde der Entwurf im Wirtschaftsausschuss mit den Stimmen von SPD und CDU abgelehnt. Die schwierigen politischen Bedingungen werden durch finanziell ausgeblutete Bezirke und eine dezentrale Softwareverwaltung zusätzlich erschwert.

Bremen – seit knapp acht Jahren regiert hier Rot-Grün – steht hingegen kurz vor der Novellierung des IFG von 2006. Der Entwurf der Koalition baut im Wesentlichen auf dem der grünen Fraktion auf. Er kommt faktisch einem Transparenzgesetz gleich, das aber weniger Ausnahmen zulässt als das in Hamburg. Mit vielen Einzelgesprächen sei es gelungen, heißt es aus der Fraktion, die Verwaltung mitzunehmen und dort einen Kulturwandel einzuleiten. Die erste Lesung fand Ende 2014 statt, im März 2015 wird sich der Ausschuss für Wissenschaft, Medien, Datenschutz und Informationsfreiheit mit der Vorlage und zahlreichen Stellungnahmen befassen. Ziel ist es, das Gesetz mit den Stimmen aller Fraktionen zu beschließen. Aus einer “Soll”-Vorschrift wird dann eine “Muss”-Vorschrift: Die Bremer Verwaltung wird die Daten proaktiv zur Verfügung stellen, auf Antrag auch als maschinenlesbare Rohdaten.  

Verwaltungstransparenz in Rheinland-Pfalz

Skandalgetrieben wie in Hamburg ist auch die Geschichte der Verwaltungstransparenz in Rheinland-Pfalz, wo die finanziellen Machenschaften rund um den Nürburgring Schlagzeilen machten. Hier hat Rot-Grün 2011 gleich zu Beginn der Legislatur im Parlament eine Enquete-Kommission “Aktive Bürgergesellschaft für eine starke Demokratie” ins Leben gerufen. Als wesentliche Voraussetzung für Partizipation ist Transparenz des Verwaltungshandelns in der Enquete gleichermaßen Thema. Erste Ergebnisse stellte die neue Ministerpräsidentin Malu Dreyer Anfang 2013 vor und kündigte ein Transparenzgesetz nach Hamburger Vorbild an. Seit Februar 2015 steht der Regierungsentwurf online sowie in Werkstätten öffentlich zur Debatte; vor der Sommerpause soll der Konsultationsprozess abgeschlossen sein. Die grüne Fraktion hat auf einen eigenen Entwurf verzichtet. Der Vorteil eines Regierungsentwurfs, so die Grünen vor Ort: Die Verwaltung sei von Beginn an beim Umsetzungsplan mit im Boot.

Mit der Verabschiedung wird Rheinland-Pfalz das erste Flächenland mit einem Transparenzgesetz sein. Kritik rufen die Bereichsausnahmen hervor, die der Entwurf vorsieht: Die Landesregierung will die Kommunen nur in Teilen zur Veröffentlichung von Daten verpflichten, alles Weitere soll freiwillig erfolgen. Rot-Grün setzt hier auf einen Bottom-Up-Ansatz: Mit Förder- und Anreizprogrammen soll im nächsten Schritt die Entwicklung zu vollständiger Transparenz nach und nach befördert werden. Dabei ist die lokale Einbindung für einen wirksamen Erfolg entscheidend: Die meisten Datenanfragen (nach dem jetzigen IFG) beziehen sich auf kommunale Daten. Gleichzeitig sind die Kosten einer vollständigen Transparenz auch kommunalen Handels, für die das Land nach dem Konnexitätsprinzip (“Wer bestellt, zahlt”) aufkommen müsste, derzeit nicht kalkulierbar.

Transparenzgesetz in Nordrhein-Westfalen

Dass ein Transparenzgesetz in Nordrhein-Westfalen über die Landesebene hinaus auch die Kommunen betreffen würde, ist wenig wahrscheinlich. Der kommunale Unterbau ist breit und die Konnexitätsregelung weitgehend. Das klamme Bundesland könnte die anfallenden Mehrkosten von mehreren Millionen Euro schlicht nicht aufbringen. Die rot-grüne Landesregierung legt ihren Fokus daher etwas anders: Bei ihrer Open.NRW-Strategie geht es neben Open Data vor allem um Partizipation und die elektronische Zusammenarbeit öffentlicher Stellen. Eine Projektgruppe mit Beteiligten aus den unterschiedlichen Behörden berät derzeit unter anderem, wie und welche Daten und Informationen zur Verfügung gestellt werden können.

Eine gesetzliche Verpflichtung zur Veröffentlichung ist in der Strategie nicht verankert. Sie soll mit einem eigenen Transparenzgesetz bis 2017 kommen und das derzeit geltende Auskunftsrecht ersetzen. Die Gespräche zwischen Grünen und SPD laufen; ein Entwurf liegt allerdings noch nicht vor. Die Umsetzung wird dann, so hofft man, rascher vonstattengehen als beispielsweise in Hamburg. Denn eine wesentliche Voraussetzung wird dann schon gegeben sein: Zahlreiche Datensätze werden aufgrund der Open.NRW-Strategie bereits mit Metadaten versehen und katalogisiert.

“Lernende Verwaltung” in Baden-Württemberg

Open.NRW versteht sich als Prozess, der auch die verwaltungsinterne Organisation in den Blick nimmt. So weit wie die “lernende Verwaltung” als strukturierter Prozess in Baden-Württemberg geht NRW indes nicht. Dort leitet Grün-Rot einen grundlegenden Wandel in der Verwaltung für eine neue Beteiligungskultur ein. Über das Beteiligungsportal Baden-Württemberg bieten einige Ministerien und die Regierung – in Deutschland einmalig – breite Informations- und Partizipationsmöglichkeiten für aktuelle Gesetzgebungs- und Planungsverfahren. Informationsfreiheit hinsichtlich der generell in den öffentlichen Verwaltungen vorhandenen Daten – im Koalitionsvertrag von 2011 festgeschrieben – ist jedoch noch nicht umgesetzt. Hier bildet der Südwesten bislang das Schlusslicht auf der grünen Landkarte. Für die Grünen besteht Handlungsbedarf, zumal das Land bislang über keine Regelung zur Informationsfreiheit verfügt.

Informationsfreiheit in Niedersachen, Hessen und Schleswig-Holstein

In Niedersachsen und Hessen existieren bislang ebenfalls keine Regelungen zur Informationsfreiheit. Niedersachsen ist dabei das einzige Land, in dem die Federführung für den Gesetzentwurf nun in grüner Hand liegt – im Übrigen auch das einzige Land, in dem das Justizministerium zuständig ist. Ähnlich wie in Rheinland-Pfalz sieht Rot-Grün im Koalitionsvertrag von 2013 auch hier ein Transparenzgesetz nach dem Hamburger Modell vor. Die Abstimmung zwischen Ministerium und Fraktion ist eng. Ebenso soll auch das Gesetzgebungsverfahren offen und für die betroffenen öffentlichen Stellen sowie für die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehbar gestaltet werden. Wie Letztere am Ende eingebunden werden sollen, ist noch nicht bekannt. Auch bei der Beteiligung der Kommunen ist noch keine Entscheidung getroffen. Mit der Einbringung des Gesetzentwurfs wird für 2015 gerechnet.

Wo liegt die Federführung?

Wo und in welcher Hand die Federführung für ein erweitertes IFG oder ein Transparenzgesetz liegt, ist keinesfalls trivial. Ministerium, Parlament, Initiative: Mancher Fachmensch plädiert für außerparlamentarische Entwürfe, wenngleich handwerkliche Fehler bei nicht-juristischer Autorenschaft wie zum Beispiel in Hamburg zuweilen auch problematisch sein können. Stammt ein Entwurf dagegen aus einer Behörde wie einem Ministerium, seien wesentliche Streichungen und große Zeitverzögerungen im Prozess zu befürchten.

In sechs der sieben hier untersuchten Landesregierungen mit grüner Beteiligung stammt der Entwurf aus einem Ministerium; nur in Bremen hat die grüne Fraktion einen eigenen Entwurf vorgelegt. In sechs von sieben Regierungen mit grüner Beteiligung ist das zuständige Ministerium von der Koalitionspartnerin besetzt. Durch eine grüne Hausleitung allein – wie in Niedersachsen – wird der Widerstand seitens der Verwaltung mutmaßlich nicht schwinden. Und der wirkt offensichtlich weit über den Gesetzgebungsprozess hinaus: So entsteht bei den Informationsfreiheitsbeauftragten von Bund und Ländern 2014 mitunter der Eindruck, dass die staatlichen Stellen ihre Aufgabe eher darin sehen, Mittel und Wege zu finden, um den Bürgerinnen und Bürgern den Informationszugang zu verweigern.

Eine proaktive Veröffentlichung der in den Verwaltungen verwendeten und produzierten Daten bedeutet Verlust von Herrschaftswissen und Verlust der Entscheidungsmacht darüber, ob Daten überhaupt weitergegeben werden sollten. Da die Veröffentlichung zumeist elektronisch erfolgt, birgt sie aber auch verwaltungsinterne Vorteile: Durch einheitliche elektronische Plattformen und gemeinsame Standards ist der Austausch zwischen den Behörden leichter zu bewerkstelligen.

Effizienzgewinne sind mitunter wesentliche Treiber in Politik und Verwaltung für die Digitalisierung von Akten und Prozessen. Die Open.NRW-Strategie nimmt dies gezielt in den Blick, während Rheinland-Pfalz die E-Akte einführen will. Andere Länder verfügen über sogenannte E-Government-Strategien oder -Gesetze. Flächendeckende Angebote sind indes Zukunftsmusik. Technisch gesehen ist Deutschland (noch) ein Flickenteppich und die einzelnen digitalen Angebote von Verwaltungen zu wenig interoperabel.

Die Rolle der Technik bei der Realisierung auch von Transparenz ist nicht zu unterschätzen. So verzögern zum Beispiel technische Probleme die weitere Entwicklung in Schleswig-Holstein, wo Rot-Grün das aktuelle IFG 2012 zu einer "aktiven Informationsfreiheit" hin überarbeiten will. Das Datensystem auf Landesebene korrespondiert nicht mit dem kommunalen. Ein Gesetzesentwurf liegt allerdings auch fast drei Jahre nach dem Amtsantritt noch nicht vor.

Einen besonderen Blick verdient die Situation in Hessen, wo seit 2014 die erste schwarz-grüne Koalition in einem Flächenland regiert. Mehrfach, zuletzt 2010, hatte die grüne Fraktion gemeinsam mit der SPD als Oppositionsfraktionen einen Entwurf zum Informationsfreiheitsgesetz eingebracht. Im aktuellen Koalitionsvertrag heißt es nun, man wolle die Erfahrungen von Bund und Ländern mit dem jeweiligen IFG auswerten und "zur Grundlage einer eigenen Regelung machen". Die Bestandsaufnahme im Innenministerium läuft, ein Zeitplan liegt noch nicht vor. Externe Beobachter rechnen damit, dass das schwarz geführte Haus eine Regelung blockieren wird. Eine fundierte Einschätzung ist ein gutes Jahr nach der Regierungsbildung schwerlich zu treffen.