Die verwirrende Reform des Bremer Wahlrechts

Die verwirrende Reform des Bremer Wahlrechts

Das neue Wahlrecht kommt mit Kumulier- und Panaschiereffekten – Urheber: Martin Abegglen. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

In Bremen können Wähler/innen fünf Stimmen vergeben. Sie können panaschieren und kumulieren, um die personelle Zusammensetzung der Bürgerschaft stärker zu beeinflussen. Doch das Wahlrecht hat Tücken.

Am 22. Mai 2011 wurde die Bremische Bürgerschaft zum ersten Mal nach einem neuen Wahlrecht gewählt. Dem neuen Wahlrecht ging eine mehrjährige politische Auseinandersetzung voraus, in der um eine grundlegende Reform des alten Einstimmenwahlrechts mit starrer Liste gerungen worden war. Den Anstoß gab 2006 ein vom Verein „Mehr Demokratie“ initiiertes Volksbegehren, das mit mehr als 65.000 Unterschriften den Weg für ein neues Wahlsystem ebnete. Die SPD – 2006 noch in einer Großen Koalition mit der CDU – war zunächst vehement gegen die Reform, während Bündnis 90/Die Grünen zu den uneingeschränkten Befürwortern gehörte und das Volksbegehren aktiv unterstützte. Die SPD befürchtete, das neue Wahlgesetz sei zu kompliziert und führe zu einem Rückgang der Wahlbeteiligung. Zudem hatte man Sorge, dass durch das personalisierte Wahlrecht die nach parteiinternen Kriterien ausbalancierte Liste der Kandidatinnen und Kandidaten bei der Wahl über den Haufen geworfen werden könnte.

Inzwischen ist das Wahlrecht reformiert. Bürgerinnen und Bürger haben nun fünf Stimmen, die sie beliebig zwischen Parteilisten und/oder den Kandidatinnen und Kandidaten verteilen (panaschieren) bzw. anhäufen (kumulieren) können, um so Einfluss auf die Auswahl der von den Parteien und Wählervereinigungen nominierten und in eine bestimmte Listenreihenfolge gebrachten Kandidatinnen und Kandidaten auszuüben. Dem neuen Bremer Wahlrecht wird in der politikwissenschaftlichen Forschung bescheinigt, durch die Möglichkeiten der direkten Personenwahl sowie des Panaschierens und Kumulierens partizipationsfreundlich zu sein, da die Bürgerinnen und Bürger die personelle Zusammensetzung der Bürgerschaft stärker beeinflussen können.

Bremens rot-grüne Regierung hat in zwei Legislaturperioden weitere Veränderungen vorgenommen, um das Wahlrecht dem gesellschaftlichen Wandel anzupassen: 2009 beschloss sie die Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre, und 2012 weitete sie das Wahlrecht aus, um Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union die gleichberechtigte Stimmabgabe bei Bürgerschaftswahlen zu ermöglichen. Der Vorstoß, den Einwohnerinnen und Einwohnern Bremens, die weder die deutsche Staatsangehörigkeit noch die eines anderen Mitgliedsstaates der EU besitzen, das Stimmrecht zu Beiratswahlen (gewählte Bürgervertretungen in den Stadtteilen) zu geben, scheiterte jedoch an rechtlichen Hürden.

Die erste Wahl nach neuem Recht

Wie lässt sich nun, vor dem Hintergrund der bei Bürgerschaftswahl 2011 gemachten Erfahrungen, das neue Wahlrecht bewerten? Inwieweit hat es die in es gesetzten Erwartungen erfüllt, und welche Auswirkungen hatte es auf Wahlbeteiligung und ungültige Stimmen? In der Öffentlichkeit wurde das neue Wahlrecht überwiegend positiv bewertet, weil ein relativ hoher Anteil der Wählerinnen und Wähler von der Möglichkeit der Personenwahl Gebrauch gemacht hat: Fast 41 Prozent (absolut: 532.613)[1] aller Stimmen wurden als Personenstimmen abgegeben; davon entfielen 27 Prozent (143.807) auf Jens Böhrnsen, Spitzenkandidat der SPD. Die Spitzenkandidatinnen und -kandidaten der sechs anderen vormals in der Bürgerschaft vertretenen Parteien zogen zusammen knapp 15 Prozent (78.410) auf sich; alle anderen angetretenen Kandidatinnen und Kandidaten erreichten zusammen gut 58 Prozent.

Auch die Kumulier- und Panaschiereffekte waren beachtlich: Etwa 70 Prozent der Wählerinnen und Wähler haben ihre Stimme kumuliert, während ca. 30 Prozent sowohl kumuliert als auch panaschiert haben. In den Fällen, in denen die Wählerinnen und Wähler ihre Stimmen auf unterschiedliche Parteilisten oder Personen unterschiedlicher Parteilisten verteilten, waren überwiegend zwei Parteien betroffen; dabei überwog die Stimmenkombination SPD und Grüne – ein Hinweis dafür, dass ein Teil der Wählerinnen und Wähler das Panaschieren zum koalitionsstrategischen Wählen genutzt hat.

Auch der erwartete Effekt der Verschiebung von Listenplätzen trat bei fast allen Parteien ein. Insgesamt lag das Verhältnis von Listen- zu Personenstimmen bei drei zu zwei; bei der SPD – aufgrund der vielen Personenstimmen für Jens Böhrnsen – bei etwa eins zu eins, bei der CDU bei drei zu zwei und bei den Grünen bei zwei zu eins.

Auswirkungen auf die Listenplatzierungen am Beispiel der SPD

Der SPD standen nach ihrem prozentualen Anteil an den gültigen Stimmen 36 Sitze zu, 30 davon für den Wahlbereich Bremen. Da hier der Anteil der Personenstimmen höher war als in Bremerhaven, waren im Wahlbereich Bremen 14 Mandate nach Listenplätzen zu vergeben und 16 nach Personenstimmen (Bremerhaven: 4 zu 2). Die folgende Tabelle zeigt die Verschiebungen gegenüber der ursprünglichen SPD-Listenplatzierung im Wahlbereich Bremen. Markiert sind die Kandidatinnen und Kandidaten, die von einer Listenplatzierung über 30 hochgerückt sind.

Tabelle 1: Verschiebungen auf der Listenbank der SPD im Wahlbereich Bremen nach Personenstimmen (PS)Urheber: Heinrich-Böll-Stiftung. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

Der Vergleich der Listenplatzierung mit der Platzierung nach Personenstimmen offenbart zum Teil erhebliche Verschiebungen: So konnte Elombo Bolayela, ursprünglich auf Platz 41, nach Personenstimmen einen Sprung um 35 Plätze auf Platz 6 machen. Umgekehrt fiel Rainer Holsten von Listenplatz 6 auf Platz 30 zurück. Da aber die Zuteilung der Mandate nach dem Verhältnis von Listen- zu Personenstimmen stattfindet, erhielten die ersten 14 Listenkandidaten ein Mandat nach Listenstimmen, und erst ab Platz 15 wurden die Mandate an die Kandidatinnen und Kandidaten mit den meisten Personenstimmen vergeben (siehe Tabelle 2). Die markierten acht Personen konnten sich von einem Listenplatz schlechter als 30 soweit verbessern, dass sie ein Personenmandat erringen konnten. Nach dem alten Wahlrecht hätten sie keine Chance auf ein Mandat gehabt.

Tabelle 2: Gewählte Kandidatinnen und Kandidaten der SPD im Wahlbereich Bremen (30 Mandate)Urheber: Heinrich-Böll-Stiftung. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.Die anderen, nicht markierten Kandidatinnen und Kandidaten unterhalb der ersten 14 Listenplätze hätten auch nach dem alten Wahlrecht aufgrund ihrer Listenplatznominierung ein Mandat erhalten. Das neue Wahlrecht hat sich also bei der SPD erheblich auf die Mandatszuteilung ausgewirkt. Die ursprüngliche Listenreihenfolge auf der Kandidatenliste wurde kräftig durcheinander gewirbelt.

An diesem Beispiel zeigen sich aber zugleich die Tücken des neuen Wahlrechts. Zum einen fällt auf, dass sechs der acht „Aufgestiegenen“ Männer sind (vor allem männliche Migranten), Frauen auf der SPD-Liste mit einem vermeintlich sicheren Listenplatz also das Nachsehen hatten. Gravierenderer ist jedoch, dass diese „Erfolgreichen“ ihr Mandat gar nicht ausschließlich den eigenen Personenstimmen, sondern auch denen anderer verdanken, da die Gesamtzahl aller Personenstimmen darüber entscheidet, wie viele der Mandate nach Personenstimmen vergeben werden. Hier fließen also auch die Personenstimmen für Kandidatinnen und Kandidaten mit sicheren Listenplätzen ein sowie die Stimmen all jener, die am Ende kein Mandat erhalten.

Die für diese beiden Gruppen abgegebenen Personenstimmen kommen aber ihnen persönlich gar nicht zugute, weil sie ja Listenmandate oder keine Mandate erhalten. So profitierte nicht Jens Böhrnsen von den 143.807 für ihn abgegebenen Personenstimmen, da er bereits über den Listenplatz eins ins Parlament eingezogen ist, sondern es profitierten indirekt diejenigen, die dadurch überhaupt die Chance bekommen haben, ein Personenmandat zu erzielen, obwohl sie unter Umständen selbst nur sehr wenige Personenstimmen erhalten hatten. So erhielt der SPD-Kandidat Manfred Oppermann lediglich 1.207 Personenstimmen, hat aufgrund der insgesamt hohen Personenstimmenquote aber dennoch ein Mandat bekommen. Beim Fünf-Stimmen-Wahlsystem würden eventuell 242 Stimmen, die auf einen Kandidaten oder eine Kandidatin abgegeben werden, für ein Mandat reichen.

Es ist also mitnichten so, dass bestimmte Kandidatinnen oder Kandidaten aufgrund ihrer Personenstimmen ins Parlament einziehen. Im Gegenteil kann es sogar passieren, dass einer Person die für sie persönlich abgegebenen Stimmen zum Verhängnis werden – nämlich wenn sie den letztmöglichen sicheren Listenplatz hat, aber durch die eigenen Personenstimmen den Anteil der Personenmandate an den Mandaten insgesamt erhöht. Das sichere Listenmandat der Person ist dann nicht mehr sicher, weil das stattdessen anfallende Personenmandat an eine Person mit mehr Personenstimmen geht. Das neue Wahlrecht war vor diesem Hintergrund zwar gut gemeint, erfüllt aber nicht die Funktionen, die ihm im Hinblick auf die Partizipationsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger zugeschrieben werden.

Wahlbeteiligung und ungültige Stimmen

Die Wahlsystemforschung geht davon aus, dass ein einfaches und transparentes Wahlsystem einen höheren Anreiz zum Wählen setzt als ein kompliziertes und in seinen Wirkungen nur schwer durchschaubares Wahlsystem.[2] Es ist also davon auszugehen, dass bei der Einführung eines Mehrstimmenwahlsystems mit der Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens die Wahlbeteiligung eher sinkt. Tatsächlich ist die Wahlbeteiligung bei der Bürgerschaftswahl 2011, bei der das neue Wahlrecht zum ersten Mal zur Anwendung kam, um zwei Prozentpunkte gefallen. Allerdings war die Wahlbeteiligung bereits bei der Bürgerschaftswahl 2007 (bei der noch nach dem alten Einstimmenwahlrecht gewählt wurde) auf ein historisches Tief von 57,5 Prozent gesunken.

Um die Frage nach der Wirkung des Wahlrechts auf die Beteiligung beantworten zu können, müssen weitere Faktoren wie Vorwahlkonstellation, Wählermobilisierung und die Erweiterung der Anzahl der Wahlberechtigten durch die Einführung des Stimmrechts ab 16 einbezogen werden. Es fällt auf, dass die Wahlbeteiligung 2011 im Wahlbereich Bremen kaum gefallen ist. Der Rückgang im gesamten Bundesland ist 2011 vor allem auf die niedrigere Beteiligung in Bremerhaven zurückzuführen – ein Phänomen, das schon bei früheren Wahlen festzustellen war. Es hat sich zugleich die Tendenz verfestigt, dass die Wahlbeteiligung in statusschwachen Stadtteilen mit einem hohen Anteil von Leistungsempfängern nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch weit unterdurchschnittlich ist. Die Differenz ist erheblich: Der niedrigste Wert wurde 2011 im statusschwachen Stadtteil Tenever mit 38,2 Prozent erreicht. Im statusstarken Stadtteil Schwachhausen lag die Beteiligung dagegen bei 74,3 Prozent, also fast doppelt so hoch.

Einen stärkeren Effekt hat das neue Wahlrecht auf die ungültigen Stimmen ausgeübt. Ihr Anteil pendelte bei Bürgerschaftswahlen in den letzten 20 Jahren bei leicht ansteigender Tendenz immer um den Wert von einem Prozent, 2011 waren es 3,3 Prozent. Der Anstieg um das 2,5-fache lässt sich eindeutig auf das neue Wahlrecht zurückführen, nach dem die Wählerinnen und Wähler mehr als fünf Stimmen abgeben konnten. Angesichts der Wahlrechtsänderung mag das hinnehmbar erscheinen; tatsächlich schlägt aber auch hier die Statuszuordnung unterschiedlicher Stadt- und Ortsteile durch: So liegt der Anteil in statusschwachen Ortsteilen bei bis zu sechs Prozent, in statusstarken dagegen nur bei 1,5 Prozent.

Fazit

Bezüglich der Funktionen und Wirkungen des neuen Wahlrechts lässt sich zwar sagen, dass von der Möglichkeit der Personenwahl durch die Wählerinnen und Wähler intensiv Gebrauch gemacht wurde, das neue Wahlrecht aber den falschen Eindruck vermittelt, bestimmte Kandidatinnen und Kandidaten würden mithilfe von Personenstimmen von der Parteiliste in die Bürgerschaft gewählt. Der neue Sitzzuteilungsmechanismus bevorteilt sogar solche Kandidatinnen und Kandidaten, die mit nur wenigen Personenstimmen in die Bürgerschaft einziehen. Hier ist eigentlich Reformbedarf angezeigt.

Allerdings hat sich Rot-Grün bisher nicht getraut, das Wahlrecht zu überarbeiten, obwohl es vor allem innerhalb der SPD durchaus kritische Stimmen zu seiner Wirkung gibt. Die Angst, dass eine Änderung des Wahlrechts in der Öffentlichkeit den Eindruck erwecken würde, man nehme den Bürgerinnen und Bürgern die nur vermeintlich bestehende Einflussmöglichkeit auf die konkrete Personenwahl, ist relativ groß. Es bleibt abzuwarten, ob SPD und Grüne – sofern es nach der nächsten Bürgerschaftswahl im Jahr 2015 zu einer Neuauflage dieser Koalition kommt –diese Aufgabe in Angriff nehmen werden.

 

Der Beitrag beruht auf einer ausführlichen Analyse der Wirkungen des neuen Bremer Wahlrechts in der Publikation: Probst, Lothar / Gattig, Alexander (Hrsg.) (2012): Das neue Wahlsystem in Bremen: Auswertung und Analyse der Kommunikationskampagne und der Wirkungen des neuen Wahlsystems. Ein Forschungsbericht für die Bremische Bürgerschaft, Bremen.

 

[1]          Quelle: Statistisches Landesamt Bremen (2011): Statistische Mitteilungen Heft 113. Wahlen im Land Bremen. 22. Mai 2011. Landtagswahl Bremische Bürgerschaft. Teil 1: Analysen und Tabellen, Bremen.

[2]             Vgl. u. a. Nohlen, Dieter (2009): Wahlrecht und Parteiensystem. Zur Theorie der Wahlsysteme, 6. Auflage, Opladen / Framington Hills.

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