Den Anspruch, das politische Labor Deutschlands zu sein, kann Nordrhein-Westfalen nicht erfüllen: Demokratiepolitisch bewegt sich das Land im Spannungsfeld von früheren Erfahrungen mit sozialen Bewegungen und aktuellen finanziellen Restriktionen.

Nordrhein-Westfalen ist als bevölkerungsreichstes Bundesland und als großes Flächenland in mehrfacher Hinsicht vielfältig. Die Ballungszentren, allen voran das Ruhrgebiet, sind für die Außenwahrnehmung und auch die Selbstdarstellung des Landes prägend. Die Bedeutung des ländlichen Raumes für die demokratiepolitische Ausgangslage wird dagegen leicht übersehen. Neben den vom Strukturwandel geprägten alten industriellen Zentren gibt es auch prosperierende Regionen und wirtschaftliche Stärke. Während etliche Kommunen in Nordrhein-Westfalen mit finanziellen Notlagen und massiven Einschränkungen der demokratischen Gestaltungsspielräume konfrontiert sind, erzielen andere Einnahmeüberschüsse. Die regionalen Schwankungen von Arbeitslosenraten und Einkommensniveaus sind erheblich.

Nordrhein-Westfalen ist auch durch Einwanderung vielfältiger geworden: Von den 17,5 Millionen Einwohnern haben rund 25 Prozent einen Migrationshintergrund. Rund 10 Prozent der Bevölkerung können mangels deutscher Staatsangehörigkeit nicht an Wahlen teilnehmen. Es besteht eine regionale und gesellschaftliche Vielfalt, die Demokratiepolitik erfordert und zugleich herausfordert.

Die politischen Kräfte Nordrhein-Westfalens nehmen für das Land gerne eine Vorreiterrolle in Anspruch. Diese wurde etwa mit der rot-grünen Minderheitsregierung zwischen 2010 und 2012 verbunden, die von der (Selbst-)Interpretation begleitet war, Nordrhein-Westfalen fungiere wieder einmal als politisches Labor Deutschlands – eine neue Spielform des Regierens werde erprobt. Der Anspruch auf eine demokratiepolitische Vorreiterrolle Nordrhein-Westfalens ist hingegen weniger stark vernehmbar. Wirtschafts-, struktur- und haushaltspolitische Fragestellungen beherrschen die politische Aufmerksamkeit. Fragen der Haushalts-, Bildungs-, Integrations- und Energiepolitik prägen die politische Auseinandersetzung. Speziell Bildungs- und Integrationspolitik sind jedoch immer auch mit der Intention verknüpft, indirekte Demokratiepolitik zu betreiben.

Im Spannungsverhältnis von Industrie- und Klimapolitik

Rein numerisch betrachtet sind die Bürger/innen Nordrhein-Westfalens in Sachen Demokratie-Durst bundespolitischer Mainstream. Die Wahlbeteiligung lag bei der letzten Landtagswahl (2012) mit 59,6 Prozent auf Platz acht – und damit im Mittelfeld aller Wahlbeteiligungen auf Landesebene.[1] Nordrhein-Westfalen hat zugleich eine Tradition der Mobilisierung und der sozialen Bewegungen. Für die Anti-AKW-Bewegung war das geplante Kernkraftwerk Kalkar in den 1970er und 1980er Jahren ein Kristallisationspunkt. Massive Arbeitskämpfe um drohende Schließungen von Zechen und Stahlwerken in den 1980er und 1990er Jahren sind im regionalen Geschichtsbewusstsein nach wie vor präsent. Die Demonstration im Bonner Hofgarten von 1982 war ein Höhepunkt der Friedensbewegung. Der Tagebergbau Garzweiler mobilisierte über einen großen Zeitraum zu einer Vielzahl von Protestformen. Beteiligung und Demokratisierung werden von den Menschen in Nordrhein-Westfalen eingefordert.

Kalkar ging nie in Betrieb, von der ehemals starken Montanindustrie bleibt nur ein Rumpf. Das Ende des Tagebergbaus wird vor dem Hintergrund des industriepolitischen Erbes des Landes als Verlust begriffen, und ist doch politisch beschlossen. Das Spannungsverhältnis von Industrie-, Energie- und Klimapolitik ist nicht aufgehoben, doch ruft dies derzeit kein Bewegungshandeln hervor. Die rot-grüne Minderheitsregierung hat insbesondere mit dem „Schulfrieden“ des Jahres 2011 zu einer Befriedung eines der schärfsten Konfliktfelder des Landes beigetragen. Gerade die Schulpolitik war lange Zeit einer der am heftigsten umkämpften Politikbereiche mit gesellschaftlichem Mobilisierungspotential gewesen. In der heutigen Gestaltung von Demokratiepolitik wirken die Lektionen früherer politischer Auseinandersetzungen fort – was insbesondere in der Bildungsschulpolitik augenscheinlich ist.

Lerneffekte der Bildungspolitik

Gerade Schul- und Hochschulpolitik ist unter der Federführung sozialdemokratischer Landesregierungen seit den 1960er Jahren mit dem Ziel betrieben worden, durch Bildungspolitik bessere Voraussetzungen für mehr Demokratie zu schaffen. Im Zusammenhang mit der demokratiepolitisch motivierten Bildungsexpansion sind die Universitätsgründungen der 1960er und 1970er Jahre zu nennen, unter anderem in Bochum, Dortmund und Duisburg. Mehr Bildung, für die Gestaltung des Strukturwandels und gerade auch für mehr Demokratie, ist ein wichtiges Leitmotiv nordrhein-westfälischer Politik.

Strittiger als die Bildungsexpansion im Hochschulsektor waren Pläne, die Selektivität des gegliederten Schulsystems durch Schulstrukturreformen zu überwinden. Der Versuch der damaligen SPD/FDP-Landesregierung, mit einer Reform des Schulgesetzes flächendeckend Kooperative Gesamtschulen einzuführen, scheiterte jedoch an einer Unterschriftensammlung für ein Volksbegehren gegen das Projekt. Die Initiative „Stoppt das Schulchaos“, ein Bündnis aus oppositioneller CDU, Eltern- und Lehrervereinigungen und Kirchen, konnte 3,6 Millionen Unterschriften gegen das Vorhaben sammeln: Ein gewaltiger Mobilisierungserfolg. Der Erfolg des Volksbegehrens führte schließlich zum Rücktritt des Ministerpräsidenten Heinz Kühn, dem Johannes Rau im Amt nachfolgte.

Direkte Demokratie als Mithaftung für Sparanstrengungen?

In Nordrhein-Westfalen wurde mithin früh die Erfahrung gemacht, wie progressiv gemeinte politischen Vorhaben an direkter Demokratie scheitern können, obwohl gerade diese demokratiepolitisch eigentlich positiv gesehen wird: Ein Zusammenhang, wie er auch nach dem Scheitern der Schulreform in Hamburg von 2010 diskutiert wurde. Als eine Folge der einschneidenden Erfahrung rund um die Kooperative Gesamtschule kann es jedenfalls gesehen werden, dass eine Ausweitung rein direktdemokratischer Elemente durch sozialdemokratische bzw. rot-grüne Landesregierungen lange nicht forciert wurde.

Möglichkeiten zur direkten Demokratie sind in der Landesverfassung vorgesehen, blieben aber von hohen Quoren gekennzeichnet. Die Landesverfassung schließt Bürgerentscheide mit Folgen für den Landeshaushalt aus. Dies ist gerade in der heutigen Finanzlage des Landes von Bedeutung: Durch die Schwierigkeiten, den Vorgaben durch die Schuldenbremse zu genügen, sind viele Sachfragen der Möglichkeit eines Volksentscheids entzogen. Auf kommunaler Ebene wirft eine oftmals prekäre Haushaltslage besondere Probleme auf: Sie schränkt nicht nur die autonomen Gestaltungsspielräume der Kommunen insgesamt ein - wo Kommunen unter Notverwaltung stehen, schwindet auch der Handlungsspielraum der jeweiligen Bürgerschaft.

Das Instrumentarium der Bürgerhaushalte nimmt in diesem Kontext eine besondere Wendung: Anfangs als Instrument eines demokratischen Aufbruchs eingeschätzt, sind diese zunehmend in den Verdacht geraten, von Kommunalverwaltungen vor allem als Legitimationsinstrument herangezogen zu werden, um Bürger/innen in Mithaftung für Sparanstrengungen zu nehmen.

Elemente der direkten Demokratie werden vor diesem Hintergrund inkrementell ausgeweitet. Die nordrhein-westfälische Landesverfassung kennt mit Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid direktdemokratische Instrumente, die auch in anderen Bundesländern gängig sind. Dabei sind die formalen Rahmenbedingungen und Quoren von der rot-grünen Landesregierung nach 2010 zugunsten von mehr direkter Demokratie verbessert worden. Mit dem Ende 2011 beschlossenen „Gesetz zur Erleichterung von Volksbegehren“ können 0,5 Prozent der stimmberechtigten Bürger/innen Nordrhein-Westfalens im Zuge einer Volksinitiative den Landtag zur Befassung mit einem Thema oder Gesetzesantrag bringen. Für die Durchführung eines Volksbegehrens gilt ein Quorum von 8 Prozent. Bei einem Volksentscheid liegt die Schwelle bei 15 Prozent.

Rot-grüne Bürgerdialoge

Bei dem Volksentscheids-Ranking (2013) des Vereins Mehr Demokratie e.V. befindet sich Nordrhein-Westfalen auf dem siebten Platz. Das Land verbessert sich in der Gesamtbewertung und rutscht doch im Vergleich zur Vorstudie um einen Platz ab – jedoch nur, weil andere Länder Nordrhein-Westfalen durch weiterreichende Reformen überholt haben.

Auf der Basis des rot-grünen Koalitionsvertrags von 2012 befasst sich schließlich eine Verfassungskommission des Landtags Nordrhein-Westfalen unter anderem auch mit der Frage einer Absenkung des (aktiven) Wahlalters auf 16 Jahre. Welche Änderungen bezüglich der direktdemokratischen Instrumente Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid empfohlen werden, erscheint noch offen. Wahrscheinlich ist hingegen, dass es zu einer Ausweitung der Beteiligungsmöglichkeiten von EU-Bürger/innen auf Landesebene kommen wird.

Das Zusammenspiel der genannten früheren Erfahrungen und der aktuellen finanziellen Restriktionen sind der Rahmen heutiger demokratiepolitischer Ambitionen. Die nordrhein-westfälische Landesregierung weitet direktdemokratische Beteiligungsmöglichkeiten aus, setzt aber auch auf qualitative, deliberativ ausgerichtete Beteiligungsformen. Zu nennen sind hier insbesondere die Bürgerdialoge, die von der rot-grünen Landesregierung etwa zum Thema „Heimat im Quartier! Wie wollen wir leben?“ ausgerichtet werden.

Nordrhein-Westfalen ist ein von Einwanderung geprägtes Land. In der Erzählung der Migrationsgeschichte des Landes nimmt die Einwanderung der sogenannten Ruhrpolen als Arbeitskräfte der Montanindustrie Ende des 19. Jahrhunderts einen festen Platz ein. Der industrielle Arbeitskräftebedarf in der Nachkriegszeit, die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer/innen und der nachfolgende Familiennachzug haben das Land stark geprägt.

Zusammenhalt als Gestaltungsaufgabe

Politisch-kulturell ist es dem Land gelungen, einen Zusammenhalt auch heterogener Milieus zu schaffen. Schon als „Bindestrichland“ ist Nordrhein-Westfalen eine Identitätsentwicklung gelungen, die Landesteile mit verschiedenen Traditionen verbindet. Die politisch-kulturelle Traditionslinie der Vielfalt ist Basis einer Einwanderungs- und Willkommenskultur, die nicht neu erfunden werden muss.

Doch es bleiben demokratiepolitische Herausforderungen. Der Anteil der Personen mit Migrationshintergrund liegt bei 25 Prozent (Mikrozensus, Stand 2013). Dieser wird nur von den Stadtstaaten Hamburg, Bremen und Berlin sowie Baden-Württemberg und Hessen übertroffen. Gleiches gilt für den Anteil von 10 Prozent der Gesamtbevölkerung, die nicht über die deutsche Staatsangehörigkeit verfügen. Das fehlende Wahlrecht der Personen ohne deutsche Staatsbürgerschaft ist gerade deswegen ein virulentes Thema, weil die industriellen Zentren viel stärker Einwanderung angezogen haben als der ländliche Raum und weil auch innerhalb der Städte (des Ruhrgebiets, Köln, Bonn, Aachen, Bielefeld) große Unterschiede zwischen Stadtteilen bestehen.

Der von der Wahl ausgeschlossene Personenkreis beläuft sich in manchen Stadtteilen auf 20 Prozent und mehr. Zwar werden sich durch die Änderungen des Staatsangehörigkeitsrechts, durch Einbürgerungen und jüngst durch das Entfallen der Optionspflicht langfristige Änderungen einstellen. Gleichwohl bleibt es erforderlich, auch Nichtdeutschen politische Beteiligungsmöglichkeiten jenseits von Wahlen zu eröffnen.

Unter diesem Gesichtspunkt wurden die ehemaligen „Ausländerbeiräte“ zu Integrationsbeiräten weiterentwickelt. Sie können auch als Integrationsausschüsse gestaltet werden, die nicht mehr länger als Beteiligungs-Parallelsystem fungieren, sondern enger in die Beratungsprozesse des Rates einer Kommune eingebunden werden. Nordrhein-Westfalen hat zudem eine etablierte Tradition der Förderung von Migrantenselbsthilfeorganisationen vorzuweisen, die für die jeweiligen communities als Ansprechpartner fungieren, sowohl im Sinne einer Artikulation politischer Interessen als auch als Möglichkeit, die jeweilige Gruppe zu erreichen.

Digitales Demokratisierungspotential?

Schließlich verbinden sich Hoffnungen einer Ausweitung politischer Partizipationsmöglichkeiten mit digitalen Beteiligungsformaten. Auf Landesebene formuliert die Open.NRW-Strategie als Themenfelder „Open Data“, „Partizipation“ und „Zusammenarbeit“. Die Regierungserklärung von Hannelore Kraft im Januar 2015 erhob die Nutzung der Chancen der Digitalisierung zu einer politischen Priorität für das Land. Ein Onlinedialog zur Novelle des Hochschulrechts gilt als Beispiel mit Pilotcharakter, wie digitale Beteiligungsformate genutzt werden können. Dabei muss sich noch zeigen, ob solche Beteiligungsformate eine systematische demokratiepolitische Bedeutung erhalten, oder ob sie Beiwerk zum konventionellen politischen Prozess bleiben, die eine Anmutung digitaler Modernität vermitteln sollen.

Unterhalb der Landesebene zeigt sich, dass die Kommunen in sehr unterschiedlicher Weise Möglichkeiten nutzen, mehr Transparenz und Bürgerbeteiligung durch digitale Formate zu fördern. Die Einrichtung von Systemen für digitale Mängelanzeigen und die Veröffentlichung von Verwaltungsdaten im Sinne von Open Data-Strategien ist allerdings nicht gleichzusetzen mit substantieller Bürgerbeteiligung und der engagierten Präsenz der Bürger/innen im politischen Prozess. Die Zugänglichkeit von Informationen kann jedoch eine Grundlage für informierte Partizipation schaffen. Einige Städte und Kommunen wie Köln, Bonn, Aachen, Bochum oder Moers haben sich in dieser Hinsicht bundesweite Aufmerksamkeit erworben. Diese Initiativen und Beispiele können ein Anstoß für eine weiterreichende politische Agenda sein.

Dosierter Fortschritt

Das Land Nordrhein-Westfalen bewegt sich demokratiepolitisch im Mainstream der Bundesländer. Der Anspruch, Labor und Vorreiter zu sein, prägt andere politische Felder stärker als das der Demokratiepolitik. Ein erster Grund ist, dass Nordrhein-Westfalen in Sachen Partizipation und Teilhabe nie Schlusslicht war. Das Land ist, zweitens, nach wie vor mit den Folgen des Strukturwandels konfrontiert, entsprechende Themen binden erhebliche Aufmerksamkeit. Drittens wurden andere Themenfelder durchaus auch in demokratiepolitischer Absicht gestaltet: Dies betrifft vor allem die Bildungs- und Integrationspolitik.

In Nordrhein-Westfalen dominiert weiterhin eine auf die Großindustrie hin orientierte Politik. Der sozialdemokratische Politikstil, der das Land geprägt hat, will durchaus Voraussetzungen für Demokratie schaffen. Der sozialdemokratische Ansatz des „sich Kümmerns“ läuft speziell in der nordrhein-westfälischen Variante tendenziell darauf hinaus, Politik für die Menschen zu machen. Politische Lösungen werden nach Möglichkeit im Konsens mit den großen organisierten gesellschaftlichen Kräften gefunden.

Dass Raum für die Spontanität der Zivilgesellschaft geblieben ist, zeigen die Hinweise auf die Bewegungen in Nordrhein-Westfalen. Wie dies weiterhin gestaltet wird, ist allerdings noch nicht beantwortet. Die Einbeziehung von Eingewanderten und die Debatte, wie digitale Beteiligungsinstrumente genutzt werden können, um eine stärkere Demokratie zu erreichen, sind Herausforderungen, vor denen nicht nur Nordrhein-Westfalen steht.