Absenkung der Quoren bei Bürger- und Volksentscheiden, Beteiligung nach "Stuttgart 21", Flüchtlingsarbeit: Eine vorläufige Bilanz, wie Grün-Rot in Baden-Württemberg direkte Demokratie weiterentwickelt und die Zivilgesellschaft gestärkt hat.

Nachdem etwa vier Fünftel der grün-roten Regierungszeit abgelaufen sind, lässt sich vorläufig Bilanz ziehen: Ist die “Politik des Gehörtwerdens”, die der grüne Ministerpräsident Winfried Kretschmann zu seinem Markenzeichen erkoren hat, mehr als ein griffiger Slogan? Steht dahinter ein neues Demokratieverständnis? Wie wird es tatsächlich umgesetzt? Inwiefern ist dieses Konzept “grün”? Und welche systematischen Differenzen mit dem sozialdemokratischen Koalitionspartner oder der CDU ergeben sich daraus?

Das Konzept der “Politik des Gehörtwerdens” zielt darauf ab, die Bürgerinnen und Bürger insgesamt in alle wesentlichen Entscheidungsprozesse “auf Augenhöhe” stärker einzubeziehen. Äußeres Zeichen für dieses Konzept war die Berufung der Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung, in meiner Person. Dieses Amt hat die Aufgabe, das Thema in der gesamten Landesregierung und im Land voranzutreiben. Die Praxis der Umsetzung bezieht sich dabei auf drei Kernelemente: 

1. Die Weiterentwicklung der direkten Demokratie

In vielen Details – lange auch koalitionsintern strittig – steht nun die Veränderung der Gemeindeordnung und der Verfassung inhaltlich fest. Kernpunkt ist die Erleichterung von Bürgerentscheiden und Volksentscheiden durch Absenkung der Quoren auf 20 Prozent Zustimmung aller Wahlberechtigten. Dieses Quorum wird weiterhin kontrovers diskutiert. Ist es vielen Anhängern der grünen Basis noch deutlich zu hoch – etwa im Vergleich zu Bayern oder der Schweiz –, so ist es aus Sicht vieler Kommunalpolitikerinnen und -politiker, darunter auch (grüne) Oberbürgermeister, zu niedrig.

Besonders umstritten war neben dem Quorum die Einbeziehung der Bauleitplanung in Bürgerentscheide, die es in anderen Bundesländern längst gibt. Es sei auch daran erinnert, dass ein Volksentscheid die Voraussetzung für die Bildung der grün-roten Landesregierung war: die Abstimmung über die finanzielle Beteiligung des Landes an “Stuttgart 21”. Das Resultat führte, wenn auch mit großen Nachwehen aufseiten der Bahnhofsgegnerinnen und -gegner, zu einer Entspannung des Konflikts. Sowohl insgesamt in der Bevölkerung als auch bei den meisten Gegnerinnen und Gegnern von “Stuttgart 21” fand die Abstimmung hohe Akzeptanz und trug erheblich zur Glaubwürdigkeit der Grünen als Regierungspartei bei – weil sie die Niederlage respektierten.

Baden-Württemberg will und wird sich nicht in eine direkte Demokratie verwandeln. Die Stärkung von direktdemokratischen Elementen wird zwar insgesamt von über 79 Prozent der Bevölkerung in Deutschland stark befürwortet.[1] In Baden-Württemberg sind etwa ein Drittel der Menschen – besonders die unter 35-Jährigen und die eher bildungsfernen – sehr starke Befürwortende einer fast ausschließlich direktdemokratischen Regierungsform mit geringer Unterstützung für ein repräsentatives Demokratieverständnis – so die Ergebnisse des Demokratie-Monitors, der im Frühjahr erstmalig vorgestellt wird.

Die “Politik des Gehörtwerdens” ist aber ein anderes Konstrukt. Wie der frühere Schweizer Botschafter Tim Guldimann einmal formulierte, sei der Begriff für die Bewohnerinnen und Bewohner der Schweiz in unzumutbarer Weise obrigkeitlich geprägt: Die Regierung leiht der Bevölkerung zwar gnädig ihr Ohr, erhört sie aber nicht zwingend. In der Schweiz hingegen entscheidet letztlich fast immer das Volk selbst. In Deutschland – wie auch in Baden-Württemberg – verbleibt die Letztentscheidung für fast alle Fragen jedoch in den Parlamenten. Die Volksabstimmung bleibt die eher seltene Ausnahme – auch wenn sie in Zukunft mehr Gewicht bekommen soll. 

2. Die Stärkung der beratenden Beteiligung

Für Jürgen Habermas ist das Wesen der Demokratie vor allem durch den Begriff der politischen Partizipation gekennzeichnet. Im Sinne dieses Verständnisses wirken Bürgerinnen und Bürger bei Entscheidungen nicht nur mittels (Volks-)Abstimmungen mit, sondern auch durch andere Formen der Teilhabe. Im Idealfall sieht diese Teilhabe einen öffentlichen Diskurs über politische Themen in Form einer gemeinsamen Beratschlagung und eines ausgewogenen Austausches von Informationen und Argumenten mit allen relevanten Positionen vor. Deswegen ist die zweite Säule, die in Baden-Württemberg eine zentrale Rolle bei der Erweiterung der Demokratie einnimmt, die Bürgerbeteiligung – und zwar zunächst vor allem bei Infrastrukturvorhaben.

Die Thematik stand nach der Wahl 2011 ganz oben, nicht zuletzt aufgrund des Großkonflikts um “Stuttgart 21”, und führte zur Entwicklung einer Verwaltungsvorschrift sowie eines Planungsleitfadens für die Landesverwaltung, die inzwischen breit umgesetzt werden. Auch das umfassend neu geregelte Umweltverwaltungsgesetz vertieft analog die Partizipationsmöglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger. Bereits nach der Protestwelle der 1960er-Jahre war im Baugesetzbuch die Bürgerbeteiligung als formelles Beteiligungsrecht der Betroffenen verankert worden.

Nun aber ging es darum, die Menschen deutlich früher einzubinden und auch alle interessierten Gruppen einzubeziehen – nicht nur Expertinnen und Experten sowie Verbände. Hierfür werden informelle Formate gewählt, die auf inhaltliche Diskussionen statt auf juristische Dispute angelegt sind. Entscheidend ist dann, dass die Verwaltung die Vorschläge tatsächlich prüft und Rechenschaft darüber ablegt, warum sie diese gegebenenfalls ablehnt. Im Englischen wird dies mit “accountability” bezeichnet.

Kein anderes Bundesland hat die Beteiligung bisher so verbindlich und systematisch für die Landesebene geregelt und damit eine Art Standard geschaffen, der inzwischen auch außerhalb auf großes Interesse stößt. Für die kommunale Planung gilt der Leitfaden nicht, aber das Vorgehen wirkt durchaus stilbildend. Kein Bundesland führt ferner eine so intensive interne Fortbildung für die verantwortlichen Beamtinnen und Beamten durch, die sie zum sicheren Umgang und vor allem einer offenen Haltung in der Umsetzung befähigt.

Indes ist das Konzept der beratenden Bürgerbeteiligung auch anfällig für Missverständnisse und Konflikte. Häufig wird von Menschen, die ein Projekt kritisieren, die grundsätzliche Ablehnung gefordert, auch wenn dafür gar kein Spielraum besteht, sondern nur für die Ausgestaltung. Bei Planfeststellungsverfahren steht praktisch immer nur das “Wie”, aber nicht das “Ob” eines Projektes zur Debatte.

Bereits politisch, meist im Parlament entschiedene Großvorhaben, wie seinerzeit das Atomkraftwerk in Wyhl oder auch die heute umstrittene Trassenführung von Nord nach Süd, lassen sich durch starke Bürgerproteste zwar manchmal bremsen oder umkehren; Adressat der Proteste müssen aber letztlich die Parteien und Regierungen sein: Verwaltungen können keine Entscheidungen aufheben.

Auch die Privatwirtschaft legt inzwischen Wert darauf, nicht zwischen die Fronten bei Bürgerprotesten zu geraten. Deshalb wurde dem Ministerpräsidenten 2014 das Stuttgarter Manifest der Bauwirtschaft übergeben, in dem diese sich verpflichtet, Bürgerbeteiligung systematisch und konsequent selbst umzusetzen. Auch der Verband Deutscher Ingenieure (VDI) hat zwei Leitlinien verabschiedet, die seine Mitglieder gewissermaßen zur Umsetzung fachlich ernsthafter Beteiligung anhalten, um das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger gegenüber den Unternehmen wieder herzustellen. Das Land begrüßt diese Schritte sehr und stimmt sich eng mit den Akteuren aus der Wirtschaft ab.

Trotz alledem bietet die Bürgerbeteiligung immer wieder Anlass für Häme und Abwertung: Die Regierung, so heißt es, herrsche nach Gutsherrenart und setze letztlich doch durch, was sie wolle. Dies ist völlig falsch und trifft dennoch ein wenig zu. Bei einem Vorhaben wie dem Nationalpark Schwarzwald etwa wurden die Hinweise aus der Bevölkerung intensiv einbezogen: Form, Gestalt und Nutzungskonzept dieses Parks wurden intensiv durch die Beteiligung geprägt.

Grundsatzgegnerinnen und -gegner fanden sich in den Entscheidungen – indes nicht wieder – trotz lokaler Abstimmungen, die in mehreren Gemeinden stattgefunden hatten und das Projekt deutlich ablehnten. Anwohnerinteressen, auch wenn sie als Abstimmungen auftreten, sind nur dann eine legitime Entscheidungsgrundlage, wenn die Anwohnerinnen und Anwohner für ein Thema auch formal abstimmungsberechtigt sind. Im Fall des Nationalparks, eines Landesvorhabens, lag die Entscheidungskompetenz jedoch beim Land. Mit einem konsequenten Anwohnerveto lässt sich keine übergreifende Politik gestalten.

Bei der Suche nach einem neuen Standort für eine Justizvollzugsanstalt im südlichen Baden-Württemberg hatten hingegen die Bürgerinnen und Bürger in Tuningen das letzte Wort, eben weil sie über Bebauungsfragen abstimmen dürfen. Und sie haben sich im Rahmen eines Bürgerentscheids gegen die Ansiedelung einer Justizvollzugsanstalt in Tuningen ausgesprochen, obwohl dieser Standort nach eingehender Prüfung als optimal ausgewiesen wurde. Die Politik hatte das Vorgehen der Gemeinde, die Entscheidung in die Hände der Bürgerinnen und Bürger zu legen, akzeptiert und musste dann ihren Suchlauf fortsetzten.

Auf der abstrakten Ebene verstehen dies die meisten Bürgerinnen und Bürger, konkret liegt hier viel Spielraum für Demagogie und Populismus aus allen Richtungen. Auch bei der Erweiterung der repräsentativen Demokratie spielen Politik und die politische Grundausrichtung der gewählten Regierung weiterhin eine wichtige Rolle. Zwar finden beispielsweise im neuen Beteiligungsportal der Landesregierung Kommentierungen und Anregungen zu Gesetzen statt, aber selbstverständlich behalten Gesetze eine politische Farbe und Richtung. Ein grünes Baugesetz etwa fordert Fahrradstellplätze und Hausbegrünung ein, auch wenn es dagegen von anderer Seite Bedenken gibt.

Beteiligung setzt politische Entscheidungen nicht außer Kraft, sondern ermöglicht fundiertere Begründungen und verbesserte Projekte. Sie vertieft die Argumente auf allen Seiten, auch von denen, die Kritik üben oder lediglich Interessen vertreten. Beteiligung ermöglicht den Entscheidern, Fehlerquellen zu erkennen und sinnvolle Kompromisse zu finden, wobei politische Grundanliegen dennoch bestehen bleiben. Nicht jedes Bauprojekt hat zwar eine politische Farbe, aber gesellschaftspolitische Entscheidungen, etwa in der Gesundheits- oder Bildungspolitik, sind meist mehr oder minder stark von grünen, schwarzen, roten oder gelben Elementen geprägt. Es ist falsch davon auszugehen, dass Bürgerentscheidungen “neutral” und politische Entscheidungen “ideologisch” seien. Allen Entscheidungen liegen letztlich auch politische Wertvorstellungen zugrunde.

3. Die Stärkung der Zivilgesellschaft

Damit kommen wir zur dritten wichtigen Komponente grün geprägter Landespolitik: der Stärkung der Zivilgesellschaft. Der Begriff beschreibt den Zusammenschluss und das Handeln von Bürgerinnen und Bürgern, das jenseits staatlicher Strukturen stattfindet und gesellschaftliche Fragen zu lösen versucht. Oft wird Zivilgesellschaft mit allen Gruppierungen gleichgesetzt, die in nicht staatlicher Regie handeln, also im weiteren Sinne gemeinnützig sind.

Angesichts der vielen Flüchtlingsarbeitskreise, die sich im Moment bilden, oder der Gruppen zur Lokalen Agenda 21, die seit den 1980er-Jahren aktiv sind, wird aber auch die ursprüngliche Zielrichtung der Zivilgesellschaft deutlich: gesellschaftliche Offenheit, Toleranz, Respekt, Wahrung von demokratischen Standards und Menschenrechten, Nachhaltigkeit sowie Klima- und Umweltschutz. Die Zivilgesellschaft gerade in diesem politischen Sinne ist heute in vielen Staaten akut bedroht – etwa in Ungarn, Russland, der Türkei oder in Ägypten. Zivilgesellschaft ist jedenfalls mehr als die enge Interessenvertretung. Sie ist mit öffentlichen Debatten für ein besseres Gemeinwesen verknüpft. Dahingehend lässt sich trefflich streiten, ob Pegida zur Zivilgesellschaft zählen würde.

In Baden-Württemberg wurden die Strukturen bürgerschaftlichen Engagements bereits seit den 1990er-Jahren von den CDU-Regierungen flächendeckend durch Vernetzungsstrukturen auf kommunaler Ebene gefördert. Es gab früh ein Verständnis dafür, dass Ehrenamt und Engagement für die Qualität und Kreativität einer Gesellschaft unschätzbar wertvoll sind. Dabei betonten die CDU-geführten Regierungen gerade den Wert des unbezahlten Ehrenamtes und stärkten auch besonders traditionelle Verbands- und Vereinsstrukturen, von Musikvereinen über die Kirchen bis hin zu den Sportvereinen. Auch der Gedanke, staatliche Ausgaben durch solche Strukturen zu vermeiden, spielte eine Rolle, war aber nicht zentral.

Im sozialdemokratischen Umfeld ist die Nähe zu informellen autonomen Strukturen kulturell und politisch meist geringer ausgeprägt – insbesondere im Sozialbereich, da hier stets die Sorge vor “Selbstausbeutung” durch unbezahlte Arbeit eine wichtige Rolle spielt. Bei der Debatte um den Mindestlohn bedurfte es z. B. einer großen Kraftanstrengung gegenüber dem Bundesarbeitsministerium, um die Fußballamateure aus diesem Modell herauszulösen, da es die Arbeit vieler Organisationen unmöglich gemacht hätte.

In der Politik der grün-roten Landesregierung ist die Fragestellung der Zivilgesellschaft jedoch zentral, wobei auch neue Akteure stärker berücksichtigt werden. Im Moment werden die zahlreichen Initiativen im Bereich Asyl- und Flüchtlingsarbeit gemeinsam von den sozialdemokratischen Sozial- und Integrationsministerien durch ein großes Paket an Beratungs- und Qualifizierungsangeboten, eigene Projektmittel, ein Ombudswesen sowie neue hauptamtliche Akteure zur Unterstützung der Ehrenamtlichen gefördert.

Als Staatsrätin habe ich hier treibende Impulse gesetzt. Es geht dabei um den Dreiklang von Verwaltung, großen Trägern und neuen freien Initiativen. Im tieferen Sinne um Koproduktion und Kooperation von Zivilgesellschaft und Verwaltung. Das Spannungsfeld zwischen staatlicher Förderung und inhaltlich kritischer Autonomie wird jetzt elastischer definiert, mit deutlich mehr Bereitschaft der Regierung, auch autonome Äußerungen und widerspenstige Inhalte zu respektieren.

Das Spannungsfeld zwischen Zivilgesellschaft und Staat ist verwandt mit einem weiteren Konflikt, der immer wieder zu Diskussionen zwischen Sozialdemokratie und Grünen bei Gesetzen führt: Im Sozialbereich geht es beispielsweise darum, welche Rolle Patienten oder Klientinnen einnehmen. In dem Gesetz, das die Wohnungssituation von pflegebedürftigen und dementen Personen regelt, ging es darum, ob und wie selbstverwaltete Wohngemeinschaften gefördert werden können. Ab einer Größe von zwölf Personen könnten diese Menschen beispielsweise ihre eigenen Küchen nicht mehr betreten, weil sie dann unter die Hygienevorschriften der Heimaufsicht fallen.

Bei solchen Fragen betonen Sozialdemokraten und auch konservative Fachleute eher das Ordnungsrecht, die Professionalität, während Grüne eher den Verbraucherschutz und vor allem die Eigenständigkeit der Betroffenen ins Zentrum setzen. Fürsorge und Sicherheit sollten nicht zur Entwürdigung führen. Die Gesetze, die in diesen Bereichen heute aus dem sozialdemokratischen Sozialministerium in Stuttgart kommen, berücksichtigen nach langen Debatten Aspekte dieser grünen Haltung. 

Fazit

Insgesamt ist das Konzept der Demokratievertiefung hin zu einer Demokratie der Vielfalt heute politisch konsensfähig – wobei die Eliten diese Öffnung kritischer bewerten als viele Bürgerinnen und Bürger. Dies zeigen die neuen Studien. In der Schweiz ist die Entwicklung der direkten Demokratie gerade in letzter Zeit bedenklich – die aktuellen Debatten dort zeigen Anzeichen einer Mehrheitstyrannei gegenüber Randgruppen, die dann nicht mehr wirklich demokratisch und rechtsstaatlich sein kann.[2]

In unseren bunten Gesellschaften mit sehr unterschiedlichen Vorstellungen über politische Ziele bedarf es einer proportional gewichteten Parlamentsstruktur und vieler Instrumente, um möglichst gute Konsense zwischen den Betroffenen zu finden. Dazu gilt es, die Beteiligung weiterzuentwickeln, um Konflikte konstruktiv zu bewältigen. Respekt vor anderen Meinungen ist dabei eine zentrale Voraussetzung. Die Fähigkeit zur Kompromissbildung ist gerade in einem Zeitalter aufgeputschter Medien und enthemmter sozialer Netzwerke nicht gestiegen. Sie ist aber entscheidend für eine vielfältige Demokratie, nicht nur in Baden-Württemberg. Der neue Stil und die positive Haltung zum Dialog in allen Bereichen sind in Baden-Württemberg ein gutes Stück vorangekommen – und ja, Grün macht dafür einen Unterschied.