Eine “Politik des Gehörtwerdens” stellt neue Anforderungen an die Verwaltung. Die zuständigen Hochschulen in Kehl und Ludwigsburg haben ihre Bildungsprogramme angepasst. Das Ziel: kompetente “Beteiligungsfachleute”.

Mit dem Regierungswechsel in Baden-Württemberg und dem Anspruch an eine “Politik des Gehörtwerdens” rückten Information und Einbindung der Bürgerinnen und Bürger in die Prozesse der politischen Willensbildung und des Verwaltungshandelns stärker in den Fokus. Wenngleich Ministerpräsident Winfried Kretschmann im Zusammenhang mit dem geplanten Nationalpark Schwarzwald klarstellte, dass eine “Politik des Gehörtwerdens bedeutet, dass jeder gehört wird, aber nicht, dass jeder erhört wird mit seinem Anliegen”[1], sind die Auswirkungen auf eine moderne rechtsstaatliche Verwaltung klar erkennbar. Verwaltungsprozesse müssen verständlich kommuniziert und Bürgerbeteiligung in das Repertoire des klassischen Verwaltungshandelns integriert werden.[2]

Der seit Ende der 1990er-Jahre parallel dazu verlaufende Reformprozess des “New Public Managements” fordert zudem den Wandel von der Obrigkeitsverwaltung hin zur Gestaltung der Bürgergesellschaft. Aus beiden Richtungen ist somit der Anspruch an Verwaltungen und deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erkennbar, die Fähigkeit und Bereitschaft zu entwickeln, beteiligende Prozesse weiter in das Handlungsrepertoire zu übernehmen. Eine Anforderung, der sich auch die Hochschulen für öffentliche Verwaltung in ihren Ausbildungsprogrammen (Bachelor- und Masterstudiengänge), den Weiterbildungs- und Beratungsaktivitäten (Kehler Institut für Fort- und Weiterbildung und die KommunalBeratung Kehl) sowie in der Forschung (Kehler Institut für Angewandte Forschung) stellen.

Die Hochschule für öffentliche Verwaltung in Kehl

Die Hochschule für öffentliche Verwaltung in Kehl (Baden-Württemberg) ist eine der renommiertesten Einrichtungen dieser Art in Deutschland. 44 hauptamtliche Professorinnen und Professoren sowie mehr als 250 Lehrbeauftragte sind hier beschäftigt; rund 1.200 Studierende sind in den Bachelorjahrgängen “Public Management”, im Masterstudiengang “Europäisches Verwaltungsmanagement”, im berufsbegleitenden Masterstudiengang “Public Management” und im deutsch-französischen Masterstudiengang “Management von Clustern und regionalen Netzwerken” eingeschrieben.

Im Bachelorstudiengang wird primär für den öffentlichen Dienst ausgebildet: Beamtinnen, Beamte und Angestellte für den gehobenen Verwaltungsdienst des Landes, der Gemeinde, der Landkreise und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Die Masterstudiengänge sind auch für andere Interessierte offen.

Die Absolventinnen und Absolventen der Bachelorstudiengänge erlangen gerade in kleineren Gemeinden häufig schon unmittelbar nach ihrer Ausbildung Führungspositionen; viele Bürgermeisterinnen und Bürgermeister stammen aus dem gehobenen Verwaltungsdienst, der auch in größeren Gemeinden und der Landesverwaltung eine wichtige Rolle spielt. Die Absolventinnen und Absolventen der Masterstudiengänge werden speziell auch für Führungspositionen ausgebildet. Durch ihre Qualifikation sind sie auch international einsetzbar.

​Die Rolle der Bürgerbeteiligung im Bachelorstudiengang

Der Bachelorstudiengang “Public Management” ist modular aufgebaut und besteht nach einem Einführungslehrgang und -praktikum aus einem dreisemestrigen Grundlagenstudium mit 16 Modulen, einer Praxisphase (zwei Semester) mit abschließender Fertigung einer Bachelorarbeit sowie einem Semester, bei dem einer von neun Bereichen vertieft studiert wird.

Ziel des Studiengangs ist es, Persönlichkeiten heranzubilden, die neben fachlichen Kenntnissen (Recht, Finanzen und BWL, Organisation und Personal) auch methodische und personale Kompetenzen entwickeln, die sie befähigen, Führungs- und Umsetzungsverantwortung zu übernehmen. Auch die Steuerung von “Prozessen” spielt eine wichtige Rolle, da sich die Verwaltung zunehmend hin zur Gewährleistungsverwaltung wandelt, die nicht mehr alles selbst tut, sondern Prozesse der Beteiligung gestaltet, in die auch die Potenziale der Zivilgesellschaft einbezogen werden.

Im Grundlagenstudium werden in der Form einer Reflexion die Entwicklungslinien der öffentlichen Verwaltung, die Rolle der Bürgerschaft und der Verwaltung in ihrer historischen Entwicklung sowie die Funktionen des Staates kritisch hinterfragt. Auch Fragen der Organisationskulturen und -strukturen sowie ihre Adäquanz für Bürgerbeteiligung (BB) und -engagement (BE) werden beleuchtet. Kernthese ist hierbei, dass die “klassischen” Verwaltungsstrukturen und -kulturen “quer” zu Bürgerbeteiligung und -engagement liegen: Kann die klassische Verwaltungs- und Bürokratiekultur als hierarchisch, formal aufgabenorientiert, weisungs- und zwangsorientiert, monologisch und spezialisiert beschrieben werden, so erfordert erfolgreiche Bürgerbeteiligung geradezu das Gegenteil.

Bürgerbeteiligung setzt die Vernetzung von Akteuren voraus, die informal beziehungsorientiert kooperieren. Da BE/BB auf Freiwilligkeit beruhen, sind Dialog und Kommunikation zentrale Erfolgsvoraussetzungen. Die hierarchischen, spezialisierten Aufgabenerfüllungsstrukturen korrespondieren dagegen mit linearen Kommunikationskanälen, die eine informale, vernetzte Kommunikation nur schwer ermöglichen.

Auch die bis heute starke funktionale Arbeitsteilung, verbunden mit einer Vielzahl von (Teil-) Verantwortlichkeiten im Aufgabenvollzug, widerspricht der Aufgabe einer ganzheitlich orientierten BE/BB. Diese Fragen gemeinsam mit Studierenden zu reflektieren, ist ein wichtiger Baustein im Grundstudium.

Im “Fachprojekt” wird anhand echter Projekte gemeinsam mit der Praxis die Kompetenz des Projektmanagements und der Prozesssteuerung vermittelt: Ein Semester lang erarbeiten die Studierenden in Teams konkrete Projektergebnisse zu Themen wie: “Kritische Erfolgsfaktoren des Bürgerschaftlichen Engagements und der Bürgerbeteiligung” oder “Gestaltung eines Jugendbeteiligungsprozesses in der Gemeinde X” etc. Hier wird Know-how vertieft und in der Praxis lebendig.

Eine Vielzahl von Bachelorarbeiten, eng verknüpft mit dem Kompetenzzentrum “Bürgerbeteiligung” des Kehler Instituts für Angewandte Forschung (KIAF), vertieft Fragestellungen der Bürgerbeteiligung. In den Vertiefungsschwerpunkten, vor allem im Bereich “Kommunalpolitik”, wird das Thema, ebenfalls mit Unterstützung von Lehrbeauftragten aus der Praxis, weiter intensiviert und in Form differenzierter Prüfungsleistungen abgefragt.

In allen Phasen des BA-Studiums spielt Bürgerbeteiligung eine zunehmend wichtige Rolle, sodass Studierende in die Praxis entlassen werden, die neue Formen kommunaler Steuerung und Führung praktizieren.

Die Rolle der Bürgerbeteiligung in den Masterstudiengängen

Gerade im berufsbegleitenden Masterstudiengang “Public Management” stehen die theoretische Diskussion von Beteiligungsinstrumenten wie auch die Reflexion eigener Beteiligungserfahrungen, z. B. bei interdisziplinären Projekten, im Vordergrund. Anders als im BA-Studium haben die Studierenden hier bereits langjährige Verwaltungserfahrungen und erleben weit stärker auch die Probleme der Integration von Beteiligungsprozessen in die kommunalpolitischen Prozesse.

Da der Studiengang für die Übernahme von Führungsfunktionen qualifizieren soll, wird besonders der Aspekt der Bürgerbeteiligung als Führungsaufgabe thematisiert, der die Unterstützung und Initialisierung der Prozesse durch die Leitungskräfte tangiert. Noch immer berichten die Studierenden aus ihren Verwaltungen, dass mitunter gerade die oberste Führungsebene Bürgerbeteiligung zwar für politisch opportun hält, für die Umsetzung im Verwaltungsalltag aber keinerlei Unterstützung und Ressourcen anbietet. Es ist wenig verwunderlich, dass in der Verwaltungspraxis somit die – in Anlehnung an Karl Valentin – kolportierte Einschätzung gefördert wird: Beteiligung mache Sinn, aber sei auch sehr viel Arbeit.

Die Rolle der Bürgerbeteiligung in der Fort- und Weiterbildung

Neben den Studierenden, die als “Multiplikatoren” in die Praxis hinausgehen, gilt es, die aktiven Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Verwaltung zu motivieren, zu qualifizieren und “fit zu machen” für Beteiligung.

Aus diesem Grund haben die Hochschulen Kehl und ihre Partnerhochschule Ludwigsburg gemeinsam mit der Führungsakademie Baden-Württemberg eine Fortbildung entwickelt, die ein alle Facetten der Beteiligung umfassendes Lehrgangsarrangement beinhaltet.[3]

Ziel ist es, “Beteiligungsexperten” zu entwickeln, die erfolgreich Prozesse steuern und ihre Erfahrungen kontinuierlich austauschen. Sechs Module können einzeln oder im Gesamtpaket absolviert werden: Bürgerbeteiligung im Überblick; rechtliche, kommunale und landespolitische Rahmenbedingungen; Führen und Steuern von Beteiligungsprozessen; Anlässe, Methoden und Instrumente; Kommunikation in Beteiligungsprozessen; E-Partizipation.

Die Fortbildungen werden von allen Ebenen der Verwaltung genutzt, wobei die meisten Teilnehmenden aus den Kommunalverwaltungen kommen. Das Angebot wird derzeit zielgruppenspezifisch mit weiteren Kooperationspartnern weiterentwickelt (z. B. Angebote für Jugendbeteiligung oder politische Mandatsträgerinnen und Mandatsträger).

Die Rolle der Bürgerbeteiligung in Beratung und Forschung

Lehre und Wissenschaft braucht “Erdung” und Konkretion. Dies gelingt oftmals durch die Durchführung konkreter Beteiligungsprojekte gemeinsam mit der Verwaltungspraxis. Die KommunalBeratung Kehl wie auch einzelne Lehrende begleiten Kommunen bei der Realisierung oder Evaluation von Beteiligungsprozessen. Die Spannweite reicht von der Durchführung einzelner Workshops bis hin zur Konzeption umfassender Beteiligungsprozesse. Die konkrete Durchführung wird von den Lehrenden oft als Erweiterung und kritische Reflektion der akademischen Perspektive wahrgenommen.

Die Hochschule Kehl hat mit dem KIAF eine Einrichtung, die sich relevanten, praktischen Forschungsfragen widmet. Eins der neun Kompetenzfelder ist der “Bürgerbeteiligung & Zivilgesellschaft” gewidmet.

Gemäß den Kernkompetenzen der Hochschule Kehl, die sich durch die interdisziplinäre Verknüpfung von rechtlichen, betriebswirtschaftlichen, organisatorischen und prozessualen Fragestellungen auszeichnet, sind Schwerpunkte der Forschungsprojekte die Begleitung und kritische Reflexion von Bürgerbeteiligungsprozessen und ihren Erfolgsvoraussetzungen “vor Ort”. Folgende Faktoren konnten identifiziert werden:

• Thema muss für Beteiligung geeignet sein;
• klare Zielsetzungen;
• Beteiligung muss gewollt sein;
• projektmanagementorientierte Planung mit klaren Rollen und Verantwortlichkeiten;
• Kommunikation der Ziele, Art und Weise der Beteiligung und Umgang mit Ergebnissen;
• Auswahl des geeigneten Instruments;
• professionelle Anwendung der ausgewählten Methoden;
• Vorhandensein entsprechender Ressourcen in Form von Zeit, Finanzen und Know-how;
• Ernstnehmen der Ergebnisse und Integration in Entscheidungsprozesse;
• Rückkopplung über Umgang mit Beteiligungsergebnissen.

In gemeinsamen Beteiligungsprojekten werden diese Fragen erfolgreicher Gestaltung von Bürgerbeteiligung kritisch reflektiert und begleitet

Fazit und kritische Bestandsaufnahme

In der Lehre ist die curriculare Umsetzung des Themas Bürgerbeteiligung, bis hin zur Entwicklung eigener Module in den grundlegenden Studiengängen noch nicht vollzogen. Angesichts der Klagen der Lehrenden, dass bereits jetzt die generalistische Konzeption des Bachelorstudiengangs in weiten Teilen eher zu einem akademischen Schnelldurchgang als zu einer vertieften Auseinandersetzung führen würde, erscheinen Forderungen nach neuen Modulen zurzeit schwer umsetzbar. Dennoch lernen die Studierenden in Fachprojekten, wissenschaftlichen Arbeiten und nicht zuletzt durch die aktive Einbindung einzelner Lehrenden in die Praxis, dass Gestaltung und Förderung von Beteiligungsprozessen eine interessante und intellektuell herausfordernde Aufgabe sein kann.

In den Masterstudiengängen steht dagegen die kritische Auseinandersetzung über den Stellenwert und die operative Konzeption von Beteiligungsprozessen im Vordergrund. Eine vertiefte Auseinandersetzung findet zum Beispiel im Rahmen von Masterarbeiten und bei der Durchführung von Beteiligungsprozessen statt.

Die Praxis ist vor allem an “kurzen” und “knackigen” Überblicksfortbildungen interessiert. Eine tiefgehende Auseinandersetzung mit diesem wesentlichen Thema, die auch den entsprechenden Einsatz von Ressourcen in Geld und Zeit bedeutet, wird oft noch gescheut. Alle Teilnehmenden, die das Gesamtcurriculum der Ausbildung durchlaufen haben, waren begeistert und haben die Module hervorragend bewertet. Vielfach wurde aber darauf hingewiesen, dass die Behördenleitung (bisher) nicht bereit ist, eine wirklich umfassende Qualifizierung vorzunehmen. Dies weist auf die Gefahr hin, dass das Thema Bürgerbeteiligung zwar verbal angepriesen wird, die hierfür notwendigen Umsetzungen in Form von Qualifizierungen jedoch gescheut werden. Dies bedeutet auch Risiken bei der Durchführung von Beteiligungsprojekten.

Gerade die praktische Durchführung und Begleitung von Beteiligungsprozessen durch Lehrende sichert die Verankerung des Themas Bürgerbeteiligung an der Hochschule. Der Prozess der praktischen Umsetzung und die Kooperation mit Verwaltung und anderen Beratern relativieren oftmals die vielversprechenden Instrumente und Methoden der Beteiligung aus der Literatur. Das interdisziplinäre Profil der Lehrenden bietet der Praxis jedoch die einzigartige Möglichkeit, neben Prozess- auch fundierte Fachkompetenzen, z. B. im kommunalrechtlichen Bereich, einzubinden und somit eine umfassende Beratung aus einer Hand zu erhalten.