Policy Paper No. 15

Rudolf Speth: Gut vertreten? Überlegungen zu einem Update für die repräsentative Demokratie

Im Rahmen des Projekts »Gut vertreten? Update für Demokratie«

Veranstaltungen und Dokumentationen unter gutvertreten.boell.de

Kapitel 1 – Für eine bessere Zusammenarbeit von zivilgesellschaftlichen Organisationen und repräsentativen Institutionen.

I.

Die Gewichte zwischen Parteien und zivilgesellschaftlichen Organisationen haben sich verschoben. Mit der Zivilgesellschaft hat sich eine vielgestaltige Kultur der Beteiligung entwickelt. Die Parteien und Parlamente sind aufgefordert, auf diese gesellschaftliche Vielfalt in Agenda-Setting und Arbeitsweise zu reagieren.

In den letzten Jahrzehnten hat sich eine lebendige und vielfältige Zivilgesellschaft herausgebildet. Dies wird durch das umfangreiche empirische Material der Freiwilligensurveys von 1999, 2004 und 2009 belegt.

Nicht alle zivilgesellschaftlichen Bereiche sind im gleichen Maße politisch ‒ in vielen Bereichen treffen wir vor allem soziales Engagement an. Dennoch stellen wir fest: Mit dem Wachstum der Zivilgesellschaft ist den Parteien im innersten Kern der politischen Partizipation Konkurrenz erwachsen. Wer sich heute politisch artikulieren und einmischen will, findet neben den politischen Parteien eine Vielzahl von Möglichkeiten zwischen Single-Issue-Vereinigungen, »watch dogs«, Protestinitiativen und gesellschaftspolitischen Gestaltungsprojekten. Social-Media-Kanäle und internetbasierte Plattformen bieten zudem viele Formen für Artikulation und Beteiligung.

Mit Blick auf die Möglichkeiten des politischen Engagements zeigt sich das Wachstum der Zivilgesellschaft ganz deutlich. Mit der Liberalisierung der Gesellschaft in den 1960er-Jahren, die zugleich auch den zivilgesellschaftlichen Aufbruch umfasste, sind soziale Bewegungen, Bürgerinitiativen und andere Formen des Protests entstanden, die das Angebot für politische Beteiligung erweiterten. 1960 gab es 68.000 Vereine, 2014 waren es 592.000. Nicht alle Vereine sind politisch, doch die Vereinsform ist die rechtliche Hülle für Zusammenschlüsse, mit denen auch politisch Ziele erreicht werden können. Neben den Parteien sind viele NGOs entstanden, die neue Themen aufgriffen und ihre Ziele auch transnational verfolgen.

Impulse für neue Themen kommen meist aus primär zivilgesellschaftlichen Gruppen und werden dann von den Parteien aufgegriffen. Die neuen Gruppen und Vereinigungen, die sich im Gefolge des zivilgesellschaftlichen Aufbruchs gründeten, vertreten vor allem Public-Interest-Themen und moralische Anliegen (Menschenrechte, Natur- und Umweltschutz, entwicklungspolitische Anliegen, Geschlechterthemen, Ernährung, Tierschutz etc.). Die Parteien, deren Themenspektrum prinzipiell stark aus ihren Gründungskontexten resultiert, sind auf diesen Themen-Input der zivilgesellschaftlichen Gruppen angewiesen.

Die Parteien und repräsentativen Institutionen sind gut beraten, sich der erstarkten Zivilgesellschaft zu öffnen, zuzuhören und Impulse aufzunehmen. Für eine gute Zusammenarbeit zwischen repräsentativer Demokratie und ihrer erstarkten Zivilgesellschaft ist es daher notwendig, innovativ über die jeweiligen Rollen im politischen System nachzudenken und sie so weiterzuentwickeln, dass sie sich ergänzen.

Aufgabe der Parteien und der Politik muss es sein, das vielgestaltige zivilgesellschaftliche Spektrum zu fördern und die Impulse aus diesen Gruppen aufzunehmen, einzuordnen und zu bewerten. Dabei zielt die »Bewertung« in erster Linie darauf ab, dass einige zivilgesellschaftliche Initiativen die Prinzipien demokratischer Kultur wie Gewaltfreiheit und eine menschenrechtlich fundierte Werteordnung nicht respektieren. Rechte zivilgesellschaftliche Gruppen dürfen jedoch nicht auf Verständnis stoßen. Die gewählten Abgeordneten in den Parlamenten und repräsentativen Institutionen müssen die Gemeinwohlbelange im Blick haben und für einen fairen Interessenausgleich sorgen.

Auf diese Themen und Aspekte wird in den folgenden Punkten ausführlicher eingegangen, wobei die analytischen Beobachtungen mit Empfehlungen verbunden werden.

II.

Parteien haben nach wie vor eine wichtige Aufgabe: In der gesellschaftlichen Arbeitsteilung sind sie für den Betrieb des politischen Systems zuständig – für Wahlen, Interessenbündelung und -artikulation, politische Mandate und Entscheidungen. Um diesen Aufgaben weiterhin gerecht werden zu können, müssen die politischen Institutionen beteiligungsoffener und transparenter werden.

Parteien sind nach wie vor unersetzliche Organisationen in demokratischen politischen Systemen. Sie wurden durch die Gesellschaften hervorgebracht und sind – immer verstanden als ein Mehrparteiensystem – Ausdruck und Instrument der unterschiedlichen gesellschaftlichen Interessen. Wenn wir die Aufgaben der Parteien nach Otto Kirchheimer in vier zentralen Funktionen sehen – Schaffung der nationalen Einheit, Errichtung einer Verfassungsordnung, Eingliederung der Gesamtbevölkerung in diese Ordnung, Befriedigung der Bevölkerungswünsche auf Vollbeteiligung an allen zivilisatorischen Errungenschaften –, können wir konstatieren: Drei dieser Funktionen haben sie erfolgreich erfüllt, sodass nur noch die letzte als beständige Aufgabe verbleibt.

Parteien sind für den Betrieb des politischen Systems unerlässlich. Dazu ist politische Partizipation notwendig. Die Parteien stellen sich zur Wahl und besetzen mit ihren Mitgliedern die politischen Ämter, die turnusgemäß über Wahlen zu vergeben sind. Sie bündeln Interessen und formen daraus politische Programme. Dazu muss das politische Personal rekrutiert, trainiert und auf die politischen Ämter vorbereitet werden. Ebenso ist es notwendig, dass dem politischen Personal ein demokratisches Ethos der Amtsführung vermittelt wird und die Parteien in ihren Organisationen die Regeln der Demokratie anwenden. In erster Linie kommt es also darauf an, Klientelismus, Korruption und eine Mentalität der Selbstbedienung zu vermeiden.

Der Betrieb der Parlamente, die Durchführung demokratischer Wahlen, die mehr sind als bloße Akklamation, die Wahl von Richterinnen und Richtern, die Besetzung von Aufsichtsgremien: Jede Erzeugung von Legitimation in Demokratien erfordert Verfahren. Die Parteien haben dabei eine Funktion, die von niemand anderem erfüllt werden kann: Ohne das sie prägende und erzeugende politische Engagement geht es nicht. Dennoch müssen sich die Parteien vergegenwärtigen, dass sie nicht »alles« sind. Sie und generell alle demokratischen Institutionen (Parlamente, Verwaltungen, Forschungs- und Beratungseinrichtungen) müssen sich öffnen, transparenter und beteiligungsoffener werden, um mit der gewachsenen Partizipationskultur in einem guten Dialog zu stehen.

Die Parteien sind herausgefordert, über den Wandel ihrer Rolle zu debattieren und neue Wege und Formate der Beteiligung anzubieten. Teilweise geschieht dies bereits: offene Themenabende, Beteiligung ohne formelle Mitgliedschaft, Öffnung der Wahllisten für Nichtmitglieder, eine Plattformstrategie, bei der alle willkommen sind, Mentoring-Programme, gezielte Einladungen, Welcome-Angebote, Betreuung von Interessierten etc. Diese Formate sind vermehrt anzubieten und weiterzuentwickeln.

Politische Talente sollten in Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Organisationen gezielt angesprochen werden. Ebenso sollte über parteiinterne Quoten- und Quorenregelungen bei der Besetzung von Ämtern und Mandaten nachgedacht werden. Dies betrifft vor allem die Frage der Gleichberechtigung, da Frauen bei den Mitgliedern, Mandaten und Wahllisten nach wie vor unterrepräsentiert sind. Vor allem müssen dabei die Erwartungen und Einstellungen derjenigen erkundet werden, die dabei sind, sich von den Parteien abwenden.

III.

Politische Aktivität und Beteiligung war noch nie ein Massenphänomen. Aber sie geht auch nicht zurück, sondern wandelt ihre Gestalt. Die repräsentative Demokratie muss auf diesen Wandel angemessen reagieren.

Alle empirischen Untersuchungen bekräftigen die zentralen Befunde: die politische Beteiligung ist kein Massenphänomen. Doch geht sie auch nicht zurück, sondern wandelt vielmehr ihre Gestalt. Neben den konventionellen Formen (Mitgliedschaft in Parteien und politischen Organisationen, Übernahme von Ämtern, Beteiligung an Wahlen) nehmen die unkonventionellen Formen der politischen Beteiligung (Initiativen, Bürgergruppen, Proteste) weiter zu.

Breiter ist die soziale Beteiligung. Empirische Erhebungen zum bürgerschaftlichen Engagement haben ermittelt, dass sich rund 36 Prozent der Bürgerinnen und Bürger in vielen verschiedenen Formen engagieren. Das politische Engagement ist hierbei nur ein kleiner, wenn auch stabiler Teil. Doch auch beim Engagement in Musikgruppen, Sportvereinen, Karneval- und Freizeitvereinigungen lernen die Menschen, gemeinsam mit anderen Dinge anzupacken und sich zu verständigen – oft ist dies der Einstieg in ein weitergehendes und ggf. auch politisches Engagement.

Der Gestaltwandel des politischen Engagements hat mit den gesellschaftlichen Veränderungen zu tun. Alle Großorganisationen – vor allem die Parteien und Gewerkschaften ‒ verlieren Mitglieder. Demgegenüber gewinnen Organisationen in den Bereichen Umwelt, Naturschutz, Menschenrechte, Gender und Soziales neue Mitglieder hinzu.

Gleichzeitig nimmt die Form der Online-Partizipation rasant zu. Diese Formen als weniger entschieden oder engagiert abzutun, greift zu kurz. Stattdessen gewinnen viele die Erfahrung, dass man nicht mehr Mitglied einer Organisation sein muss, um etwas zu erreichen. Bessere Bildung und das Wissen, wie man in einer Mediengesellschaft seine Stimme wirkungsvoll erheben kann, lassen unkonventionelle Formen der politischen Einmischung wachsen. Diese Fähigkeiten sind jedoch nicht gleichmäßig in der Bevölkerung verteilt. Die bereits vorhandene ökonomische und soziale Ungleichheit wird durch die Zunahme unkonventioneller politischer Beteiligungsformen noch verstärkt. Anstrengungen für eine Teilhabe auch leiserer Stimmen sind angezeigt.

Die zentralen Organisationen (Parteien, Gewerkschaften, Verbände) und Institutionen (Parlamente, Körperschaften) der repräsentativen Demokratie müssen auf diese Veränderungen reagieren. Allein über Wahlen und festgefügte Einflusskanäle von Organisationen lässt sich der Wandel der politischen Beteiligung nicht einfangen. Neue Angebote und Zugangsformen sind notwendig.

Um das Verhältnis zu den politisch Aktiven außerhalb der Parteien und in den facettenreichen Formen der unkonventionellen politischen Partizipation zu verbessern, müssen die Parteien sich sensibilisieren und öffnen. Hierfür ist auch die Bereitschaft der Funktionärinnen und Funktionäre zu wecken. Letztlich müssen die Parteien prüfen, inwieweit sie sich statt als ideologische Apparate verstärkt als Beteiligungsagenturen mit politischem Profil verstehen. Dies ist mit einem langsamen und geduldigen Wandel im Bewusstsein und in den Einstellungen der Mitglieder und Verantwortlichen in den Parteien verbunden.

IV.

Gegengewichte zu einer wachsenden Ungleichheit in der Beteiligung sind notwendig. Angesichts der sinkenden Wahlbeteiligung kommt den Wahlen neue Aufmerksamkeit zu. Die Politik muss sich stärker für diejenigen interessieren, die sich nicht an politischen Entscheidungen beteiligen.

Nicht alle Bürgerinnen und Bürger beteiligen sich an politischen Angelegenheiten. Dies zeigt sich mittlerweile auch bei den Wahlen: Menschen aus sozialökonomisch schlechter gestellten Wahlbezirken gehen weniger häufig zur Wahl als Menschen mit besseren Ressourcen. Die unkonventionellen Formen der politischen Beteiligung haben hier neben vielen positiven auch einige unangenehme Nebeneffekte: Öffentlichkeitswirksames Engagement zeigen vor allem diejenigen, die über bessere Ressourcen – Bildungsabschlüsse, berufliche Positionen, Einkommen, soziale und berufliche Kontakte, Medienkompetenz etc. – verfügen. Damit besitzen sie das Potenzial, die Ungleichheit in der politischen Artikulation zu stärken.

Wenn sich sozialökonomische Verhältnisse und Bildungshierarchien auf die politische Teilhabe auswirken und politische Ungleichheit erzeugen, hat das Gleichheitsversprechen der Demokratie ein Problem. Es entsteht die Gefahr, dass die Interessen schlechter gestellter Menschen im politischen Prozess nicht angemessen vertreten werden. Referenden und Volksabstimmungen sind keine hinreichenden Mittel, um das untere Drittel der Gesellschaft wieder an der Politik zu beteiligen. Ebenso steht es mit deliberativen Versammlungen: Wenn nicht ausdrücklich und energisch darin investiert wird, »repräsentativ« zu beteiligen, dann überwiegen bei diesen Formen die Mittelschichten ‒ und die Männer.

Mancherorts wird daher erwogen, eine Wahlpflicht einzuführen und die »unkonventionellen« Beteiligungsformen eher einzuschränken. Allerdings dürfte dies kein Weg sein, um das Interesse des unteren Drittels der Gesellschaft an der Politik zu wecken, sofern dies überhaupt umsetzbar wäre.

Vielmehr sollten wir betonen, dass die repräsentativen Elemente nicht aufgegeben werden dürfen, sondern so gestaltet werden müssen, dass auch diejenigen eine Stimme bekommen, die sich nicht mehr für Politik interessieren (ggf. auch deshalb, weil sie davon ausgehen, dass sich die Politik auch nicht für sie interessiert). Eine einzelne Veränderung reicht hier nicht aus. Die Rekrutierung und Zusammensetzung der politischen Eliten, ihre Art und Weise, auch für andere zu sprechen, die Repräsentation von Konflikten, welche auch die Lebenswelt des unteren Drittels der Gesellschaft widerspiegelt und viele weitere Elemente müssen zusammenkommen, damit eine repräsentative politische Beteiligung keine Angelegenheit der Mittel- und Oberschicht bleibt.

Über die vielfältigen zivilgesellschaftlichen Organisationen, einschließlich jener, die auf den ersten Blick unpolitisch sind, bieten sich Möglichkeiten, auch die politisch Uninteressierten, stärker zu beteiligen. Gerade auf kommunaler Ebene sollten die Möglichkeiten für solche Organisationen verbessert werden.

Die Parteien müssen sich stärker um diejenigen Gruppen der Bevölkerung bemühen, die bei ihren Mitgliedern sowie den Wählerinnen und Wählern nicht mehr vorkommen. Auf der kommunalen Ebene kann dies durch Zusammenarbeit und Vernetzung mit Selbstorganisationen von Migrantinnen und Migranten, Tafeln, Parteibüros in prekären Stadtteilen, Kontakt zu Schuldnerberatungsstellen oder neue Kontaktformate zu bildungsfernen Menschen geschehen. Insgesamt kommt es jedoch darauf an, Zugänge zu den unterschiedlichen Lebenswelten zu gewinnen. Dies könnte auch eine Aufgabe der parteinahen Stiftungen sein.

V.

Die Gesellschaft ist vielfältiger geworden: Die Repräsentation von Konflikten ist notwendig.

Ein wesentliches Element von Demokratien ist das Austragen von gesellschaftlichen Konflikten ohne gewalttätige Auseinandersetzung. Die Herausbildung von Parteien entlang der dominanten Konfliktlinien in modernen Gesellschaften war dabei eine entscheidende Entwicklung. Nach wie vor repräsentieren die Parteien zentrale Konflikte, beispielsweise zwischen Kapital und Arbeit oder zwischen Ökonomie und Ökologie. Sie bringen auch Differenzen zwischen Werthaltungen zum Ausdruck, wie libertär/autoritär oder Staat/Markt.

Demokratien erneuern sich durch die Austragung von Konflikten. Aufgabe des politischen Systems ist es daher, die aktuellen Konflikte sichtbar zu machen und sie so zu bearbeiten, dass produktive Lösungen zustande kommen.

In modernen Gesellschaften sind die Konflikte so vielfältig und vielgestaltig geworden, dass sie von den Parteien des Parteiensystems unmöglich ausreichend abgebildet werden können. Der Umgang mit der EU und dem Euro, das Engagement in der Ukraine und in anderen Konfliktregionen, die Behandlung und Aufnahme von Flüchtlingen, Sterbehilfe, der Umgang mit Tieren – das sind nur einige der aktuellen Konflikte, die oft genug nicht in das Schema der etablierten Parteien passen.

Die etablierten, großen soziomoralischen Milieus haben sich aufgelöst. Arbeiterinnen, Katholiken, Protestantinnen und Bauern sind nicht mehr wie noch in den 1960er- und 1970er-Jahren mit einer sie repräsentierenden politischen Partei verbunden. Neue Milieus haben sich gebildet, in denen die Menschen lockerer miteinander verbunden sind; die Lebensformen und Wertorientierungen sind individueller geworden. Die Konflikte haben nicht abgenommen, sondern haben sich vermehrt und sind vielgestaltiger geworden. Ökonomische Themen und Aspekte der sozialen Ungleichheit sind nicht verschwunden, sondern stellen sich mit gleicher Dringlichkeit, aber in neuen Formen.

Es geht also um mehr als nur um die Repräsentation von Konflikten in den Parlamenten. Die Parteien und die politischen Institutionen insgesamt müssen diese Konflikte aufnehmen und an innovativen Lösungen arbeiten. Beteiligung hat hier eine wichtige Funktion, da nicht sichergestellt ist, dass die Repräsentantinnen und Repräsentanten von Konflikten tatsächlich auch in den Parlamenten sitzen. Auch die Parteien mit ihrer schmaleren und sozial selektiver gewordenen Mitgliederbasis sind nicht mehr allein in der Lage, diese Konflikte aufzunehmen und in einer Perspektive der Gemeinwohlverantwortung zu thematisieren.

Freilich sind nicht alle Konflikte lösbar; und manchmal gehört es zur politischen Klugheit, nicht lösbare Konflikte stillzustellen. Der Satz »Je mehr Konflikte, desto besser für die Demokratie« ist nicht zutreffend. Konflikte müssen auch so bearbeitet werden, dass die demokratische Substanz erhalten und regeneriert wird.

Die Parteien müssen sich stärker als Konfliktmanager begreifen. Sie müssen sich bewusst werden, dass eigeninteressierte Haltungen zugenommen haben, auch wenn diese als zivilgesellschaftliche daherkommen. Ebenso ist es ihre Aufgabe, vergessene Themen aufzugreifen, Interessenausgleich zu fördern und damit zu Lösungen oder wenigstens einem modus vivendi beizutragen. Dabei ist es oberstes Ziel, Konflikte nicht in Frust, Apathie, Verdruss oder gar Gewalt umschlagen zu lassen.

Kapitel 2 – Herausforderung: Neujustierungen im Verhältnis von Deliberation und Entscheidung

VI.

Die Spannung zwischen Deliberation und Entscheidung muss in den Blick genommen werden. Beide sind notwendig, und beide müssen innovativ aufeinander bezogen werden. Entscheidungen müssen nach wie vor von gewählten Körperschaften getroffen werden, damit sie eine belastbare demokratische Legitimation besitzen. Ergänzend können Entscheidungen durch direktdemokratische Verfahren zustande kommen. Das Zusammenspiel dieser Elemente bringt neue Herausforderungen.

Das Demokratieverständnis hat sich im Laufe der Zeit verändert. Gefordert ist immer wieder eine Erneuerung der repräsentativen Demokratie. Aber wie kann diese aussehen? Während die Kritik an den repräsentativen Formen der Demokratie zunimmt, steigt die Wertschätzung von Deliberation (öffentliche Beratschlagung): Empirische Forschungen zur politischen Partizipation belegen, dass viele den Austausch von Argumenten für wichtiger halten als die Beeinflussung von Entscheidungen. Die direktdemokratische Option betont wiederum die Möglichkeit einer unmittelbaren Gesetzgebung per Volksentscheid.

Erkennbar ist, dass das Verständnis für die Zwänge des politischen Prozesses (Kompromiss, Mehrheitsregel) unter Druck gerät und sich erklären muss. Der konventionelle Politikbetrieb mit seinen langwierigen Verfahren und Sachzwängen – bei gleichzeitiger Vermischung von Sachorientierung, Organisationslogik und Fraktionsdisziplin ‒ wird von außerparlamentarisch Aktiven als hohl und inhaltsleer kritisiert. Die beiden wichtigen Aspekte demokratischer Politik ‒ Deliberation und durch (repräsentative) Verfahren legitimierte Entscheidungen ‒ können aber nicht einfach gegeneinander gestellt werden. Im Kern geht es bei demokratischer Politik um die Gewinnung von Ergebnissen, die von allen als legitim anerkannt werden. Dazu sind Agenda-Setting und Deliberation, aber eben auch Verfahren und Institutionen notwendig, um am Ende legitime und belastbare politische Beschlüsse zu bekommen.

Die repräsentativen Entscheidungsverfahren können nicht über Bord geworfen werden. Sie sichern für viele politische Anliegen, Interessen und Aufgaben ein stabiles Bearbeitungsverfahren und legitime politische Entscheidungen. Instrumente der direkten Demokratie können jedoch im Fall konkreter Sachfragen die Deliberation und Entscheidung miteinander verbinden. Sie können Spannungen mildern und eine öffentliche Debatte zu einer Entscheidung mit breiter Legitimationsbasis führen. Wenn Vertretungskörperschaften drängende Themen nicht aufgreifen, kann die Befassung mit direktdemokratischen Mitteln erzwungen und zur Abstimmung gebracht oder ein Memorandum gegen ein Verwaltungsprojekt herbeigeführt werden.

Dass Kontroversen und Konflikte immer zur Zufriedenheit aller gelöst werden, ist auch bei diesen Verfahren kein Automatismus. Kontroversen können infolge einer öffentlichen Ja-Nein-Abstimmung auch verhärten. Nichtsdestotrotz gilt, dass die direkte Demokratie oder Volksgesetzgebung als wichtiges Element zur Demokratisierung der repräsentativen Demokratie nicht mehr wegzudenken ist. Die repräsentative Demokratie, d. h. die in Mandate und Ämter gewählten Politikerinnen und Politiker, sind herausgefordert, sich mit den Begehren nach Beteiligung und Mitentscheidung einer sich organisierenden Bürgerschaft auseinanderzusetzen. Dies erfordert, das eigene Rollenverständnis, die Kommunikationsbereitschaft und das Deliberationsverhalten zu überprüfen.

Zur Forderung, mehr Deliberation in die repräsentativen Institutionen einzubauen, gehört übrigens auch der Verweis darauf, dass mit den Ausschüssen des Parlaments und den Beratungsgremien bereits deliberative Arenen bestehen, denen viele eine gute Arbeit bescheinigen. Es dürfte lohnen, diese Arbeit und Arbeitsweisen genauer zu betrachten und sie in Bezug auf Demokratiereform und Transparenz zu hinterfragen.

Vor allem die intransparenten Formen der Verhandlungsdemokratie sorgen für Verdruss. In den abgeschotteten Runden geht es eher um »Kuhhandel« und Paketlösungen, bei denen die Verantwortung für die einzelnen Teile am Ende unsichtbar wird. Von Transparenz und Zurechenbarkeit sind solche Foren meilenweit entfernt. Die Deliberation in die repräsentativen Strukturen einzubauen, bringt jedoch nur einen Gewinn, wenn auch eine Zurechnung von Entscheidungen auf die jeweiligen Akteurinnen und Akteure möglich wird. Deliberation hinter einem Vorhang erhöht nur den Verdruss.

Auf der anderen Seite müssen deliberative Foren (Runde Tische, Mini Publics, Stakeholder-Dialoge, Bürgerkonferenzen, Zukunftswerkstätten, World Cafés, Open-Space-Konferenzen etc.) auch stärker auf Entscheidungen bezogen werden. Die argumentative Auseinandersetzung muss letztlich auf eine Entscheidung fokussiert werden. Erst dann offenbart sich der politische Charakter dieser Foren, erst dann werden Verantwortung und Zurechenbarkeit greifbar. Allerdings zeigen sich die Folgen von Entscheidungen häufig erst, wenn die deliberativen Foren längst nicht mehr bestehen und eine Zurechnung ins Leere läuft. Daher muss auch die zeitliche Dimension in der Deliberation stärker berücksichtigt werden.

Politik kommt heutzutage nicht mehr umhin, stärker im Modus des Verhandelns stattzufinden. Dies muss jedoch transparent, d. h. für alle nachvollziehbar geschehen. Wichtig ist dabei, die Dimensionen von Beratschlagen, Verhandeln und Entscheiden zusammenzuführen. Entscheidungen können aber nur durch demokratisch legitimierte Gremien (Parlamente, Gemeinderäte etc.) und Verfahren (geregelte Volksentscheide) getroffen werden.

Beteiligung darf kein einmaliger Akt mit Alibicharakter sein. Gewählte Köperschaften haben die Aufgabe, die Entscheidungen und Beteiligungsprozesse zu strukturieren, und sollten die sich bietenden Möglichkeiten der öffentlichen Beratungen und Beteiligungsverfahren nutzen. Die Instrumente der direkten Demokratie sind weiter auszubauen und mit den Formen der repräsentativen Demokratie besser zu verzahnen.

VII.

Die Inputleistungen der Zivilgesellschaft, die sich durch Engagement und Beteiligung ergeben, erschöpfen sich nicht in diffuser Unterstützung. Die repräsentative Demokratie muss Kanäle für diese Inputleistungen bereitstellen.

Auf der Suche nach Updates für die repräsentative Demokratie muss der Horizont erweitert werden. Nicht nur die Wahlpflicht, das Losverfahren, Liquid Democracy und deliberative Arenen sollten in die Betrachtung einbezogen werden, sondern ebenso die Zivilgesellschaft und ihre Organisationen, die wichtige Impulse für das System der repräsentativen Demokratie liefern – und dies in mehrfacher Hinsicht.

In Bezug auf die Setzung von Themen haben die Parteien ihre dominante Stellung verloren. Viele Anstöße kommen heute von zivilgesellschaftlichen Organisationen, deren Zahl ständig wächst und die sich aus großer Lebensnähe speisen. In den letzten 40 Jahren ist es vor allem in den Bereichen der public interest groups und transnationaler Themen zu einer Explosion von zivilgesellschaftlichen Organisationen gekommen.

Darüber hinaus entstanden und entstehen ethnische und zivilgesellschaftliche Gruppen in Bereichen, zu denen die Parteien ihre Verbindung weitgehend verloren haben. Das Problem des sozial ungleichen Engagements bewegt auch die zivilgesellschaftlichen Organisationen, die durch ihre lebensweltliche Aufstellung aber vielfach »dichter dran« sind. Sie erbringen eine thematische Vielfalt und setzen Themen auf die politische Tagesordnung, die dann – im besten Fall – durch die Parteien in die politischen Prozesse eingespeist werden.

Die Inputleistung bezieht sich noch auf eine weitere Dimension: Zivilgesellschaftliche Organisationen sind Trainingsstätten für das Personal, das die demokratische Kultur stärkt und auch in politischen Ämtern eingesetzt werden kann. Dies beginnt bereits im kommunalen Raum, in dem die Bürgerinnen und Bürger das Handwerk der Politik lernen.

Der Rekrutierungsweg über zivilgesellschaftliche Organisationen bewahrt die Parteien davor, sich noch weiter von der Gesellschaft zu entfernen und bietet Chancen, auch die Vielfalt des politischen Personals zu erhöhen. Dies betrifft nicht nur die Geschlechter, sondern auch die ethnische und regionale Herkunft, die Generationenmischung sowie soziale Positionen. Allerdings verlangt dieser Weg von den Parteien, dass sie ihre Aufstiegsmöglichkeiten offener gestalten und auch Bürgerinnen und Bürgern ohne »Stallgeruch« ausdrücklich eine Chance bieten.

Über diesen Weg kann auch die Artikulationsfähigkeit von Gruppen gestärkt werden, die von den Parteien eher »vergessen« werden, für die höchstens advokatorisch Politik gemacht wird und über deren Befinden die Politik oft nur wenig weiß.

Die bereits bestehenden Verbindungen zwischen Parteien und zivilgesellschaftlichen Organisationen müssen ausgebaut werden. Persönliche Kontakte und Netzwerke sind dabei sehr wichtig, um Menschen zu motivieren und Brücken zu bauen. Das Aufeinanderzugehen muss aus beiden Richtungen erfolgen.

Auf der kommunalen Ebene ist den Parteien dringend zu raten, sich verstärkt um Migrantinnen und Migranten aus Drittstaaten zu bemühen, die kein Wahlrecht besitzen. Insgesamt muss es Aufgabe der Parteien sein, die Verbindungen zu Gruppen auszubauen, die außerhalb der etablierten Strukturen der Interessenvertretung stehen, und diesen eine eigene Stimme zu geben.

VIII.

Beim Nachdenken über konkrete Formen der Beteiligung sollten wir die politischen Ebenen unterscheiden. Wichtig und vielversprechend ist die kommunale Ebene. Hier lohnt es sich anzusetzen.

Der größte Teil der politischen Beteiligung, wie auch des sozialen Engagements, ereignet sich im lokalen Raum. Die Lokalpolitik ist für die Verbesserung der politischen Beteiligung daher der wichtigste Kontext und die zentrale politische Ebene. Hier lernen die Bürgerinnen und Bürger sich für Politik zu interessieren und ihre Stimme zu erheben.

Die Kommunalpolitik steht unter Druck, da ihr Gestaltungsraum immer kleiner wird. Durch die Europäisierung, die Fachaufsicht der Länder und die Delegation von Aufgaben durch den Bund werden die Spielräume für eigene Entscheidungen immer begrenzter, sodass die Kommunen letztlich zu Verwaltungseinheiten degradiert werden. Es ist an der Zeit, den politischen Gestaltungsspielraum der Kommunen wieder zu stärken.

Auf der kommunalen Ebene sollten sich die Parteien in offene Organisationen ohne ideologisches Profil transformieren. Je kleiner die Kommune, desto notwendiger wird dieser Schritt. Sie müssen sich für neue Zugänge und Beteiligungen öffnen und sollten auf der kommunalen Ebene auf die Mitgliedschaft als Zugangshürde verzichten. Die Sitzungen der kommunalen Institutionen sollten ohne Zugangshürden für alle offen sein und kommunalpolitisches Engagement sollte entsprechend gewürdigt werden. Zudem sollte die Kommunalpolitik ihre Vorhaben möglichst frühzeitig kommunizieren.

Die Bedingungen für politische Beteiligung zu verbessern, erfordert eine Stärkung der Kommunen. Die kommunalen Kompetenzen müssen ausgebaut werden, damit die Kommunen tatsächlich etwas zu entscheiden haben. Nur dann können auch auf dieser Ebene die Formen der direkten, repräsentativen und informellen Demokratie besser verzahnt werden.

Die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger kann kein einmaliger Akt sein, sondern muss permanent stattfinden. Aufgabe der Kommunalparlamente ist es, die Entscheidungsprozesse zu strukturieren, kommunalen Überlegungen und Empfehlungen mit Wertschätzung zu begegnen und den Beschlüssen von Parlament und Rat somit am Ende eine gute Legitimation zu sichern.

Kapitel 3 – Organisationspolitische Aspekte einer guten Beteiligungskultur

IX.

Ein Update der Demokratie ist auch im Bereich der Kommunikation notwendig. Die ausdifferenzierte Gesellschaft spricht in ihren unterschiedlichen Milieus ganz verschiedene Sprachen. Hinzu kommen neue Kommunikationskanäle, insbesondere vervielfältigt durch Soziale Medien.

Die Gesellschaft hat sich in eine Vielzahl von Milieus mit eigenen Sprachen, Codes und Sichtweisen ausdifferenziert. Diese Entwicklung ist nicht neu, hat sich in den letzten Jahren durch die elektronischen Medien aber beschleunigt.

Die politischen Eliten ‒ Politiker, Journalistinnen, Parteifunktionäre, Intellektuelle ‒ haben einen Stil des politischen Diskurses entwickelt, der für viele Menschen nicht mehr zugänglich ist. Aufgabe der Politik und der Parteien ist es, die unterschiedlichen Gruppen der Gesellschaft mit ihren besonderen Lebenswelten zu erreichen und sie für Politik zu interessieren.

In der üblichen Sprache über Politik zu sprechen, reicht nicht mehr aus. Neue Formate müssen entwickelt werden. Dabei geht es nicht nur um die Veränderung und Anpassung der Sprache, sondern auch um Kommunikationsstile, die mehr umfassen als nur das gesprochene oder geschriebene Wort.

Dies ist keine Sache eines von Profis entwickelten innovativen Politikmarketings. Die unterschiedlichen gesellschaftlichen Milieus haben neue kreative Ausdrucksweisen hervorgebracht, an die sich Parteien und andere politische Organisationen anschließen können.

Nicht zuletzt zeigen Social-Media-Kanäle, dass es ein intensives Bedürfnis gibt, sich mit politischen Themen zu beschäftigten. Twitter-Hashtags haben beeindruckende Bewegungen ausgelöst, auf Youtube entwickelt eine wachsende Zahl junger Leute eigene Formate, in denen politische Themen aufgegriffen und vermittelt werden, und die imposanten Follower-Zahlen geben den Parteien, den parteinahen Stiftungen und allen Einrichtungen der politischen Bildung Anlass, das eigene Handeln und die eigenen Formate zu überprüfen.

Teilweise reagieren die Parteien und der politische Betrieb bereits auf das Bedürfnis nach neuen Kommunikationsstilen: die Kanzlerin hat einen Instagram-Account und der trendige Generalsekretär ihrer Partei inszeniert sich als Großstadthipster. In jedem Fall wird es wichtiger, sich über Kommunikationsstile und die Wirkung von Personen Gedanken zu machen. Denn Politik ist ein Geschäft, bei dem es gerade auf die Menschen ankommt.

Die Parteien, zivilgesellschaftlichen Organisationen und auch die Medien müssen auf das veränderte Kommunikationsverhalten innovativ reagieren. Dazu gehört auch, eine einfache und verständliche Sprache zu sprechen und neue Kommunikationskanäle zu wählen. Komplexe Themen müssen so aufbereitet werden, dass sie nicht nur von allen verstanden werden, sondern auch zum Mitmachen einladen. Dies ist ebenso eine Aufgabe der parteinahen Stiftungen sowie der politischen Bildung.

X.

Alle mitgliederbasierten Organisationen und Parteien müssen auch für interessierte Nichtmitglieder offener werden. Zwar kann das Mitgliedschaftsprinzip nicht aufgegeben werden, aber Innovationen sind dennoch gefragt.

Die Demokratie – gerade die repräsentative ‒ lebt von der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger. Ein wichtiger Aspekt der Beteiligung ist die Mitgliedschaft in Organisationen. Gerade weil gegenwärtig viele große Organisationen Mitglieder verlieren, gilt es das Mitgliedschaftsprinzip wieder zu stärken und attraktiver zu machen. Aktive Beteiligung sollte aber nicht zwingend mit einer Mitgliedschaft verbunden sein, denn gerade bei den Parteien wachsen die Gefahren einer sozial selektiven Mitgliedschaft: Viele treten ein, weil es ihre Karriere fördert, andere bleiben ihnen dauerhaft fern.

Nicht alle Organisationen verlieren Mitglieder. Zahlreiche kleine Organisationen gewinnen mit neuen Themen aus den Bereichen Umwelt, Natur- und Tierschutz, Menschenrechte und vielen anderen public interests Mitglieder hinzu. Diese Organisationen sollten stärker mit dem politischen Betrieb verbunden werden.

Zur Stärkung des Mitgliedschaftsprinzips gehört es auch, dass die Organisationen offener werden. Hierzu liegen mittlerweile die unterschiedlichsten Vorschläge vor: So könnte die Mitgliedschaft beispielsweise von der Finanzierung entkoppelt und die Mitarbeit flexibler gestaltet werden.

Verschiedene Organisationen beziehen ihre Mitglieder stärker in Entscheidungen ein und richten ihr Handeln zunehmend an den Interessen der Mitglieder aus. Die Mitsprachemöglichkeiten könnten noch weiter gestärkt werden. Allerdings bedeutet dies auch, das Handeln der Organisationen noch stärker an den Wünschen und Bedürfnissen der Mitglieder auszurichten.

Zusammenfassend gilt, dass das Prinzip der Mitgliedschaft nicht aufgegeben, sondern gestärkt werden sollte. Politische Organisationen leben von Mitgliedern und ihren Bekenntnissen zu den Zielen der Organisationen. Auf der kommunalen Ebene ist das Mitmachen für Parteien viel entscheidender als das Bekenntnis zu den ideologischen Grundlagen. So kann beispielsweise überlegt werden, ob die Mitgliedschaft zwingend mit finanziellen Beiträgen gekoppelt sein muss. Allerdings sollten Mitgliedschaften auch nicht beliebig werden, da die Mitgliedschaft immer auch mit einem Bekenntnis zu einer Organisation verbunden ist und die Basis ihrer legitimierten Beschlüsse bildet. Hier besteht viel Raum für Reformideen.

XI.

Immer mehr Organisationen haben keine Mitglieder: Greenpeace, foodwatch, campact, DUH oder WWF. Sie leben in der Regel von kleinen und großen Spenden. Diese Organisationen legitimieren sich durch die größtenteils stillschweigende Zustimmung von Unterstützerinnen, Förderern und medialer Öffentlichkeit.

Seit einigen Jahren ist zu beobachten, wie sogenannte Non-Membership-Organisationen wachsen. Sie sind schlagkräftig aufgestellt, schnell und medienorientiert. Meist haben sie neue Public-Interest-Themen gewählt, die ihnen Zustimmung sichern, wie Umwelt, Tierschutz oder Ernährung.

Diese Organisationen markieren einen bedeutenden Trend, indem sie zwei wichtige Dinge zusammenzubringen: Sie machen neue Themen im politischen Raum mehrheitsfähig und formen schlagkräftige Organisationen, die nicht mehr auf dem Mitgliedschaftsprinzip basieren.

Diese Organisationen verändern das Politikverständnis, weil sie die Art und Weise ihres Handelns auf die modernen Regeln der politischen Kommunikation ausgerichtet haben. Sie müssen keine komplizierten Prozesse der innerorganisatorischen politischen Willensbildung vollziehen, sondern können schnell reagieren. Diese Organisationen sind kampagnenfähig, weil nur ein kleiner Kreis entscheidet. Allerdings liefern sie sich damit auch den Gesetzen massenmedialer Aufmerksamkeit aus.

Letztlich verändern diese Organisationen unser Politikverständnis so fundamental, weil es dem Muster von Konsumentscheidungen nachgebildet wird. Solche Organisationen bilden einen kräftigen Markenkern aus und sind Vorboten eines modernen Politikmarketings.

Diese Organisationen sind ein wichtiger Bestandteil der bunten politischen Kultur und sollten gefördert werden. Parteien sollten mit ihnen zusammenarbeiten. Allerdings müssen diese Organisationen den Regeln der Transparenz folgen, sowohl in Bezug auf die Herkunft und Verwendung der Mittel, das Personal, die Partner bei Aktionen als auch hinsichtlich ihrer zentralen Projekte.

Solche Organisationen kommen nicht ohne Freiwillige aus und sollten mehr unternehmen, um sie in ihr Handeln einzubeziehen. Als ein Instrument zur Mobilisierung könnten sich Prämien erweisen.

XII.

Organisationen, die sich bemühen, beteiligungsoffener zu sein, müssen auch transparenter werden. Dies betrifft alle zivilgesellschaftlichen Organisationen, aber auch die Institutionen des politischen Prozesses.

Das Update der repräsentativen Demokratie erfordert neben neuen Beteiligungsmöglichkeiten auch größere Transparenz in den politischen Organisationen und den Verfahren des politischen Prozesses. Beide Dimensionen hängen eng zusammen. Seit einigen Jahren wird von den politischen Institutionen eine größere Offenheit gefordert. Die Informationsfreiheitsgesetze sind dazu die ersten Schritte. Das Hamburger Transparenzgesetz geht noch einen Schritt weiter. Insgesamt sollte dies auch für die Organisationen gelten. Eine Politik, die in Hinterzimmern Kompromisse schmiedet, ist nicht mehr zeitgemäß. Menschen, die sich beteiligen wollen, interessiert auch, wer für etwas steht und wer für welche Entscheidungen verantwortlich ist.

Alle Organisationen müssen verpflichtet werden, ihr Handeln transparenter zu gestalten. Dies kann durch Gesetze geschehen, aber auch durch Initiativen wie »Transparente Zivilgesellschaft« oder Rating-Agenturen wie die Phineo AG.

Mehr Beteiligung erfordert einen anderen Politikstil. Gerade wenn Konflikte und strittige Themen von den Verfahren der repräsentativen Demokratie aufgegriffen werden sollen, genügt der alte korporatistische Stil nicht mehr.

Beteiligung erfordert auch im Zeitalter des Internets mehr Transparenz. Denn damit sind Informationen schnell und flächendeckend zugänglich, sodass Amts- und Organisationsgeheimnisse nicht mehr so einfach aufrechterhalten werden können.

Beteiligung, die aus Organisationen oder Verwaltungen angestrebt wird, muss professionell geplant und begleitet werden. Dies betrifft auch den Umgang mit Freiwilligen und Interessierten. Die Organisationen müssen sich sowohl im Umgang mit Mitgliedern und Freiwilligen als auch in der Art und Weise der Prozessgestaltung weiterentwickeln. Größere Transparenz ist ein wichtiges Gebot für das Handeln von Organisationen.

XIII.

Mit Beteiligung wird auch der Raum für die Artikulation von Interessen geöffnet. Ressourcenstarke Gruppen sind dabei im Vorteil. Deshalb muss auch ein Diskurs über Lobbying geführt werden. Es muss deutlich werden, wer für welche Interessen steht und mit welchen Mitteln diese vertreten werden.

Mehr Beteiligung hat auch einen Preis. Wir können nicht davon ausgehen, dass die Bürgerinnen und Bürger nur das hehre Gemeinwohl im Blick haben. Sie vertreten auch ihre Interessen. Und dies ist ganz legitim. Hinzu kommt, dass sich ökonomische Interessen als Bürgerinteressen tarnen können. Dabei ist es unvermeidlich, dass ressourcenstarke Gruppen im Vorteil sind. Und es sind nicht nur die finanziellen Ressourcen, die einen Vorsprung bei der Artikulation und Durchsetzung von Interessen verschaffen.

Wenn wir mehr Beteiligung wollen, müssen wir auch über Lobbying als Teil des demokratischen Prozesses sprechen. Es muss definiert werden, welche Formen von Interessensvertretung verantwortbar sind. Hier sind neue Regeln notwendig. Es muss deutlich werden, wer für welche Interessen steht und mit welchen Mitteln diese durchgesetzt werden. In keinem Fall darf die schon vorhandene politische Ungleichheit in der Interessenartikulation und -durchsetzung durch Lobbying verstärkt werden.

Die Politik ist aufgefordert, den eigenen Gestaltungsanspruch deutlich zu machen und gegenüber machtvollen Interessen zu behaupten. Von allen Lobbygruppen muss mehr Transparenz und Regelbefolgung eingefordert werden. Dies kann durch eine Regulierung auf den verschiedenen politischen Ebenen geschehen: ein verpflichtendes Register für Lobbyistinnen und Lobbyisten, Transparenz-Beauftragte und Lobbykontrolle, Transparenz bei den Nebeneinkünften der Abgeordneten und bei Parteispenden, eine Karenzzeitenregelung bei ausscheidenden Politikerinnen und Politikern, Transparenz bei der Besetzung von Beratungsgremien, einen legislativen Fußabdruck bei der Erstellung von Gesetzentwürfen und eine Regulierung des Zugangs von Interessengruppen zum politischen Prozess.

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In den letzten Jahrzehnten hat sich eine vielgestaltige Zivilgesellschaft entwickelt, durch die den Parteien hinsichtlich der politischen Partizipation eine immer größere Konkurrenz erwächst. Die Parteien und repräsentativen Institutionen sind daher gut beraten, sich der erstarkten Zivilgesellschaft zu öffnen und ihre Impulse aufzunehmen.

In seinem Beitrag plädiert Rudolf Speth für eine bessere Zusammenarbeit zwischen zivilgesellschaftlichen Organisationen und repräsentativen Institutionen, sucht eine Neujustierung im Verhältnis von Deliberation und Entscheidung und betont insbesondere die Notwendigkeit, sich für Beteiligung und Transparenz zu öffnen.

Zur Person

Rudolf Speth ist Privatdozent am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der FU Berlin, lehrt am Zentrum für Nonprofit-Management der Universität Münster und vertritt die Professur »Politisches System der BRD/Staatlichkeit im Wandel« an der Universität Kassel. Die Schwerpunkte seiner wissenschaftlichen und publizistischen Tätigkeit liegen in den Bereichen Lobbying, politische Kommunikation und bürgerschaftliches Engagement.

Impressum

Herausgeberin: Stiftungsverbund der Heinrich-Böll-Stiftungen

Verantwortlich: Heinrich-Böll-Stiftung NRW

Graf-Adolf-Straße 100, 40210 Düsseldorf

Geschäftsführung: Iris Witt

Fachkontakt für Heinrich-Böll-Stiftung (Bund): Dr. Anne Ulrich

Projektkoordination: Benjamin Pfeifer

Redaktion: Benjamin Pfeifer, Dr. Anne Ulrich

Lektorat: Enrico Wagner (pertext)

Gestaltung: Bureau Sandra Doeller

Fotos: Daniela Hartmann (Cover), Bernd Hartung (Portrait)

Erscheinungsort: gutvertreten.boell.de

Erscheinungsdatum: November 2015

Dieser Beitrag steht unter einer Creative Commons Lizenz (CC BY-NC-ND) und darf verbreitet, vervielfältigt oder öffentlich zugänglich gemacht werden unter folgenden Bedingungen:

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Keine Bearbeitung: Dieses Werk darf nicht bearbeitet, abgewandelt oder in anderer Weise verändert werden.

Abweichungen von diesen Bedingungen bedürfen der Genehmigung der Rechteinhaberin: internetredaktion@boell.de, ausführlicher Lizenzvertrag unter: http://creativecommons.org

Table of Contents

Rudolf Speth: Gut vertreten? Überlegungen zu einem Update für die repräsentative Demokratie

Kapitel 1 – Für eine bessere Zusammenarbeit von zivilgesellschaftlichen Organisationen und repräsentativen Institutionen.

I.

II.

III.

IV.

V.

Kapitel 2 – Herausforderung: Neujustierungen im Verhältnis von Deliberation und Entscheidung

VI.

VII.

VIII.

Kapitel 3 – Organisationspolitische Aspekte einer guten Beteiligungskultur

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

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