Drei Zwischen-, ein Schlussbericht und zahllose Empfehlungen - das ist das Ergebnis der Enquete-Kommission "Bürgerbeteiligung" in Rheinland-Pfalz. Und was hat's gebracht? Fragen an die grüne Vorsitzende Pia Schellhammer.

Der Landtag Rheinland-Pfalz hat 2011 beschlossen, die Enquetekommisssion „Aktive Bürgerbeteiligung für eine starke Demokratie“ einzusetzen. Sie hat am 14. November 2014 ihren Schlussbericht vorgelegt. Aufgabe sollte es sein, „eine umfassende Bestandsaufnahme der bestehenden Möglichkeiten zur Beteiligung auf den unterschiedlichen staatlichen Ebene vorzunehmen und konkrete Vorschläge zu erarbeiten, die zu einer stärkeren Beteiligung der Bevölkerung führen sollen.“ In welchem Maß ist euch das durch die Arbeit der Enquete gelungen?

Pia Schellhammer: Die umfassende Bestandsaufnahme spiegelt sich im Aufbau der Enquete-Kommission wider. Wir haben unsere Beratungen in drei Phasen eingeteilt, die sich mit verschiedenen Aspekten von Beteiligung beschäftigt haben. Die erste Phase galt der „sozialen Dimension von Beteiligung“ mit umfangreichen Fragen zu Beteiligungschancen von bestimmten Gruppen wie Kinder und Jugendlichen, Frauen, Menschen mit Migrationshintergrund sowie Menschen mit Behinderungen. In der zweiten Phase haben wir uns dem Thema „Informationsgrundlage und Aktivierung“ und dabei in Expertenanhörungen den Unterthemen Aktivierung durch politische Bildung, Demokratie 2.0 sowie staatlicher Transparenz und Open Government gewidmet.

In der letzten Phase haben wir uns dann konkret mit „Beteiligungsverfahren“ auseinandergesetzt und wie diese verbessert werden können. Insgesamt haben wir jeweils in zwei Zwischenberichten und einem Schlussbericht sehr konkrete Empfehlungen ausgesprochen, von denen sich einige bereits in der Umsetzung befinden. So haben wir umfangreiche Empfehlungen zu Leitlinien für gute Beteiligung, Vorschläge zur Änderung der Gemeindeordnung sowie konkrete Vorschläge zur Änderung der Landesverfassung für mehr direkte Demokratie ausgesprochen.

Insgesamt kann man also sagen, dass wir eine umfangreiche Bestandsaufnahme der Beteiligungsmöglichkeiten erstellt haben. Dafür haben wir spannende Anhörungen und Stellungnahmen von mehr als 100 renommierten Bürgerbeteiligungs-Fachleuten durchgeführt und über 300 Vorlagen bearbeitet. Aber vor allem haben wir wichtige Diskussionen im Land angestoßen, wie wir die Menschen stärker am politischen Prozess beteiligen können. Dabei ist auch die Enquete-Kommission selbst neue Wege gegangen. Sie wurde beispielsweise als erstes Gremium des Landtags via Live-Stream übertragen und hat Bürgerinnen und Bürger zur Diskussion auf einem eigenen Blog eingeladen. Sehr erfolgreich war auch unser moderiertes Besucherprogramm, bei dem Sitzungen mit den Gruppen intensiv vor- und nachbereitet wurden. Weniger gut wurde unsere Postkartenaktion angenommen, was aber auch an der Konzeption lag, die wir nach unseren Anhörungen sicherlich anders vorgenommen hätten.

Werden die Empfehlungen der Enquete jetzt vom Parlament mit Wohlwollen aufgenommen und umgesetzt?

Für uns GRÜNE und auch die SPD stand von vorneherein fest, dass die Enquete-Kommission keine Alibi-Veranstaltung ist, sondern sie am Ende zu konkreten Verbesserungen für Bürgerinnen und Bürger führen soll, zum Beispiel zu Veränderungen der Landesverfassung, der Gemeindeordnung und der Wahlgesetze. Deshalb arbeiten wir nun daran, wie die zahlreichen Empfehlungen aus den Enquete-Berichten vom Parlament umgesetzt werden können. In einigen Punkten ist dafür eine Verfassungsänderung nötig, für die wir auch die Stimmen der CDU-Opposition brauchen. Auch deshalb befinden wir uns nun in Gesprächen mit der Opposition und hoffen, dass wir gemeinsam die Hürden für direkte Demokratie in Rheinland-Pfalz senken können. 

Informationsfreiheit ist eine Grundlage jeder Beteiligung. Einen Schwerpunkt soll ein Transparenzgesetz bilden. Was ist hier geplant, welche Bedeutung hat dieses Vorhaben für die Bürgerbeteiligung und welche Hürden stellen sich?

Das Transparenzgesetz ist neben den Empfehlungen im Bereich direkte Demokratie eine zentrale Forderung der Enquete-Kommission. Dieses Gesetzgebungsverfahren ist ein Beispiel dafür, dass die Arbeit der Enquete-Kommission bereits konkrete Auswirkungen hat. Der Kern des Gesetzes besteht darin, dass die bisherige Holschuld der Bürgerinnen und Bürger in eine Bringschuld des Staates umgekehrt wird. Zahlreiche Informationen, die bisher auf Antrag durch das Landesinformationsfreiheitsgesetz erbeten werden konnten, sollen auf einer Online-Plattform automatisch von der Verwaltung veröffentlicht werden und können dort von jeder und jedem eingesehen werden. Zusätzlich besteht weiterhin die Möglichkeit, Informationen auf Antrag zu bekommen. Der Gesetzgebungsprozess selbst wird von einem umfangreichen Beteiligungsverfahren mit Workshops und einer Online-Plattform begleitet.

Für die Bürgerbeteiligung bedeutet diese Änderung einen großen Fortschritt. Dadurch dass zentrale Informationen ohne großen Aufwand verfügbar sind, werden Bürgerinnen und Bürger auf Augenhöhe mit Verwaltung und Politik gebracht und die Meinungsbildung wird angeregt. Die größten Hürden bestehen darin, die erforderlichen Informationen elektronisch zur Verfügung zu stellen. Dazu gehört vor allem die Umstellung der Verwaltung auf die elektronische Aktenführung. Das erfordert viel Organisations- und finanziellen Aufwand. Deshalb sieht das geplante Transparenzgesetz auch eine Übergangszeit vor, bis zu der die Daten eingestellt werden müssen.

Ein klassisches Beteiligungsthema ist die Bürgerbeteiligung bei Großprojekten. Welche Regeln wird das Land hierzu festlegen?

Hier empfiehlt die Enquete-Kommission, eine Verbesserung der frühzeitigen Beteiligung bei Planungsvorhaben in Verwaltungsvorschriften verbindlich festzuschreiben. Wir wollen prüfen, ob wir ähnlich wie in Baden-Württemberg einen Planungsleitfaden und eine Verwaltungsvorschrift zur Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planungsvorhaben erlassen können. Ein besonderes Anliegen ist es uns, bei der Anmeldung von Projekten zum Bundesverkehrswegeplan mehr dialogorientierte Bürgerbeteiligung zu erreichen, die dann aber auch bei der Bewertung der Verkehrsprojekte auf Bundesebene eine deutlich größere Rolle spielen muss. 

Nun habt Ihr in Rheinland-Pfalz ja auch schon Erfahrung damit, dass gute Vorsätze realpolitisch scheitern können: Die Brückenprojekte Hochmoselübergang/Mittelrheinbrücke wurden aufgrund der Koalitionsverhandlungen ohne Bürgerbeteiligung entschieden. Kann so etwas vermieden werden?

Zunächst einmal muss man zwischen dem Hochmoselübergang und der Mittelrheinbrücke unterscheiden. Das Projekt Hochmoselübergang war zu Beginn unserer Koalition bereits so weit fortgeschritten, dass wir ohne rechtliche Probleme nicht mehr hätten aussteigen können. Da macht dann auch eine Bürgerbeteiligung keinen Sinn mehr.

Bei der Mittelrheinbrücke haben wir aus verschiedenen sachlichen Gründen entschieden, den Bau nicht weiter zu verfolgen. Wenn es aber in den betroffenen Kreisen eine ausreichende Mehrheit für ein Bürgerbegehren gibt oder die Kreistage ein Ratsbegehren beschließen, wäre es jederzeit möglich, dazu einen Bürgerentscheid durchzuführen. Unter der Voraussetzung, dass die beteiligten Kreise die Finanzierung selbst übernehmen wollen.

Gleichzeitig haben wir aber bei Vorhaben der Landesregierung neue Standards in Sachen Beteiligung gesetzt. Beispielsweise hat ein breit angelegter Dialogprozess zur Einrichtung eines Nationalparks geführt. Gemeinsam mit dem Saarland werden wir 2015 den Nationalpark Hunsrück-Hochwald eröffnen. Darüber hinaus findet erstmals im Rahmen eines formalen Gesetzgebungsverfahrens eine breite Bürgerbeteiligung bei der Erstellung des Transparenzgesetzes statt. Ebenso findet ein Online-Beteiligungsverfahren bei der Erstellung des Klimaschutzkonzeptes für Rheinland-Pfalz statt. Insgesamt steht die rot-grüne Landesregierung für eine dialogorientierte transparente Politik.

Das Paritégesetz war ein wichtiges Thema in der Arbeit der Enquete und sollte bereits zur Kommunalwahl umgesetzt werden. Es ist aber gescheitert. Was waren hierfür die Gründe? Ist das Thema „Mehr Geschlechtergleichheit bei Wahlen“ damit erst einmal vom Tisch?

Wenn man den geringen Frauenanteil in unseren Kommunalparlamenten betrachtet, kann dieses Thema nicht vom Tisch sein. Es sind auch nicht alle Regelungen des Paritégesetzes gescheitert, die wir geplant haben. So sind die Parteien weiterhin aufgefordert, bei ihrer Listenaufstellung Geschlechterparität anzustreben und paritätsbezogene Angaben festzuhalten. In wenigen Wochen wird auf Grundlage dieser Daten erstmals eine Paritätsstatistik sowie ein Paritätsbericht erstellt werden. Wir werden damit mehr Öffentlichkeit für die Unterrepräsentanz von Frauen auf kommunaler Ebene herstellen und dadurch stärker über gendergerechte Demokratie diskutieren. Wir werden uns aber natürlich weiterhin für Geschlechtergerechtigkeit bei Wahlen einsetzen.

Wichtig war Euch auch das Thema Demokratielernen und Demokratiebildung für Kinder und Jugendliche. Was schlagt Ihr hierzu vor? Wer wird oder muss euch unterstützen, wenn das erfolgreich laufen soll?

Wir wollen die bereits vorhandenen unterschiedlichen Formen der Partizipationsmöglichkeiten in Kitas und Schulen möglichst flächendeckend ausweiten. Dafür soll in der Ausbildung von Erzieherinnen und Erziehern und Lehrerinnen und Lehrern im Rahmen übergreifender pädagogischer Prinzipien das Wissen über die Wichtigkeit von Kinder- und Jugendbeteiligung als Bestandteil der Bildungsgänge vermittelt werden. Außerdem empfehlen wir regelmäßige und verbesserte Informationen und Handreichungen für die Kitas und Schulen, um auf die Verbesserung der Demokratiebildung durch Projekttage und -wochen zum Thema Demokratie, gesellschaftliches Miteinander und Beteiligung hinzuweisen. Die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen muss in Bildungseinrichtungen, in den Kommunen und im Land Standard sein.

In der Novellierung des Schulgesetzes haben wir bereits die Mitbestimmungsrechte der Vertretungen von Eltern sowie von Schülerinnen und Schülern ausgeweitet. In der beruflichen Bildung wollen wir die Tage beim Anspruch auf Bildungsfreistellung bei Auszubildenden auf fünf Tage erhöhen und die betriebliche Mitbestimmung für Auszubildende, respektive der Jugendvertretungen, stärken. Darüber hinaus fordern wir mit allem Nachdruck die Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre – auch hierfür ist eine Verfassungsänderung erforderlich, der sich die CDU im Landtag weiterhin versperrt.

Was empfehlt ihr, um dem großen Problem der sozial unausgewogenen Beteiligung zu begegnen? Was wird hier praktisch aus den Analysen folgen, die die Enquete im Zwischenbericht beschreibt?

Das wurde in der Tat von allen Fachleuten als eines der größten Probleme der Bürgerbeteiligung beschrieben. Wir haben dafür in unseren Leitlinien Grundsätze formuliert. Um möglichst alle sozialen Schichten zu erreichen, muss sehr viel in die gezielte Ansprache verschiedener Gruppen investiert werden – sowohl Zeit als auch Geld muss sein. Dabei muss darauf geachtet werden, dass alle Kanäle bedient werden, also nicht nur Online-Plattformen, sondern auch Präsenzveranstaltungen, auch Telefonanrufe oder Postkartenaktionen.

Grundprinzip ist, nicht nur mit den Menschen zu arbeiten, die sich proaktiv melden, weil sie selbst betroffen und gut informiert sind, sondern gezielt auch andere Gruppen anzusprechen. Als sehr erfolgreich wurde uns das Prinzip der Planungszellen beschrieben, bei denen mehrere gezielt repräsentativ ausgewählte Gruppen eingeladen werden, sich mit einem Thema zu beschäftigen. Hier ist wichtig, dass in solchen Fällen auch für Kompensierung des Arbeitszeitsausfalls, Organisation von Kinderbetreuung oder Ersatz zur Betreuung von kranken Angehörigen usw. gesorgt wird. Damit können viel mehr Menschen motiviert werden, sich zu beteiligen.

Welchen Stellenwert hat das Instrument der Direkten Demokratie für die Demokratieentwicklung aus deiner Sicht – auf kommunaler und auf Landesebene? Welche Quoren strebt ihr an? Welche Aussicht auf Unterstützung im Landtag gibt es dafür?

Das gezielte Abgeben von Entscheidungen der Parlamente und kommunalen Räte an die Bürgerinnen und Bürger bedeutet für uns keinen Machtverlust, sondern einen Akzeptanzgewinn. Eine lebendige Demokratie besteht nicht nur aus regelmäßigen Wahlen. Wir wollen, dass sich die Bevölkerung auch in Einzelfällen die Entscheidungsgewalt zurückholen kann. 

Auf Landesebene haben wir ein Quorum von 100.000 Unterschriften bzw. drei Prozent der Wahlberechtigten innerhalb einer sechsmonatigen Sammelfrist bei freier Unterschriftensammlung für Volksbegehren empfohlen. Derzeit sind 300.000 Unterschriften bei Amtseintragung innerhalb von zwei Monaten notwendig, um ein Volksbegehren in Rheinland-Pfalz zu initiieren. Für den Volksentscheid wollen wir von 25 Prozent Beteiligungsquorum auf ein niedrigeres Zustimmungsquorum umstellen.

Für diese beiden Änderungen muss aber die Verfassung geändert werden und wir brauchen deshalb die Stimmen der CDU. Hier sind wir in Gesprächen. Auf kommunaler Ebene empfehlen wir eine Staffelung der Quoren für Bürgerbegehren je nach Größe der Kommunen zwischen fünf und neun Prozent. Das Zustimmungsquorum bei Bürgerentscheiden soll in Gemeinden bis 50.000 EinwohnerInnen 20 Prozent, in Gemeinden ab 50.001 EinwohnerInnen 15 Prozent betragen. Diese Änderung können wir gemeinsam mit der SPD in einem einfachen Gesetz umsetzen.

Welche Chancen seht ihr im Feld der digitalen Demokratie?

Diesem Feld haben wir eine eigene Anhörung gewidmet. Zum Informationsaustausch, zur Diskussion und zur politischen Willensbildung können Online-Beteiligungsverfahren sehr gut geeignet sein und Offline-Verfahren sinnvoll ergänzen. Hier sehen wir durchaus große Chancen. Wir haben angeregt zu prüfen, ob es möglich ist, online Unterschriften für Bürger- oder Volksbegehren zu sammeln. Wir sehen aber auch Grenzen. So sollten Online-Verfahren aus Datenschutzgründen nicht für die Entscheidungsfindung, also Abstimmung, genutzt werden. Außerdem dürfen Beteiligungsverfahren nicht ausschließlich online stattfinden, da sonst wieder die Gefahr der sozialen Ausgrenzung besteht.

Würdest du das Mittel einer Enquete-Kommission zu diesen Themen auch anderen Landtagen empfehlen? Siehst du rückblickend auch Schwächen des Instruments und würdest rückblickend andere Wege empfehlen, um politische Initiativen für mehr Bürgerbeteiligung voranzubringen?

Es ist absolut sinnvoll, von Zeit zu Zeit die demokratischen Mitbestimmungsmöglichkeiten zu überprüfen und weiter zu entwickeln. Eine Enquete-Kommission kann sicherlich ein geeignetes Instrument sein, da man hier Raum und Zeit hat sich tiefgehend mit der Materie auseinander zu setzen. Es gibt den Abgeordneten die Freiheit, sich außerhalb der Tagespolitik mit einem Thema intensiv zu beschäftigen. Auch die Arbeit mit den externen Sachverständigen als ständige Mitglieder der Kommission war eine große Bereicherung. Ich kann wirklich behaupten, in den drei Jahren der Enquete-Kommission sehr viel gelernt zu haben. Auf der Basis konnten wir viel fundierter unsere Empfehlungen aussprechen.

Angenehm war im Vergleich zu den regulären Ausschüssen auch die Arbeitsatmosphäre in der Kommission. Bis auf wenige Ausnahmen liefen die Diskussionen sehr konsensuell und jenseits der sonst üblichen Konfrontation zwischen Regierung und Opposition ab. Diese Arbeitsatmosphäre wurde auch von unseren zahlreichen Besucherinnen und Besuchern immer wieder positiv bewertet. Letztendlich war dieses Arbeiten auch positive für das Bild unseres Parlaments und auch das unserer Demokratie. Auch wenn wir am Ende im Detail zwischen Opposition und Regierung zu unterschiedlichen Empfehlungen kamen, waren sich alle Fraktionen in vielen Punkten in den groben Linien einig und haben der gemeinsamen Arbeit in der Kommission eine große Wertschätzung entgegen gebracht.

Pia Schellhammer, Jahrgang 1985, ist Landtagsabgeordnete in Rheinland-Pfalz für Bündnis 90/Die Grünen und Vorsitzende der dortigen Enquetekommission „Aktive Bürgerbeteiligung für eine starke Demokratie“. Sie ist Geschichtswissenschaftlerin M.A. und unter anderem Mitglied im Innenausschuss sowie im Auschuss für Medien/Netzpolitik.